II OSK 284/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska - Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. i A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 112/13 w sprawie ze skargi D. W. i A.W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. W. i A.W. solidarnie na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 112/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. i A. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach /dalej: ŚWINB/ z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego - skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: na skutek pisma H. G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. o zbadanie legalności obiektów budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...]w K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. /dalej: PINB/ wszczął postępowanie co do altany i garażu. W trakcie oględzin ustalono, że na przedmiotowej działce, oprócz altany i garażu, w odległości 2 m od granicy z działką nr [...], zlokalizowany jest blaszany domek kempingowy z dachem jednospadowym o wymiarach 3 m x 9 m, umiejscowiony na kołach oraz wsparty na pustakach żużlowych. Do obiektu dobudowana jest drewniana weranda o wymiarach 3 m x 9 m z dachem jednospadowym. Właściciele działki nr [...] D. i A. W. nie przedłożyli decyzji o pozwoleniu na budowę Lu b zgłoszeń na realizację tego obiektu, przy czym jako datę ich budowy wskazali rok 2005. Uczestniczący w oględzinach H. G. wniósł o likwidację okien w kempingu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], PINB na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623 ze zm., dalej: P.b.), nakazał D. i A. W. rozbiórkę domku kempingowego wraz z werandą (decyzją z tego samego dnia Nr [...] została również nakazana rozbiórka garażu; sprawa ta objęta jest odrębnym postępowaniem). W uzasadnieniu wskazał, że wykluczona jest możliwość legalizacji obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...], gdyż zgodnie z obowiązującym na terenie Gminy K. planem zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZL1, przeznaczonym pod zalesienie. Decyzja ta, na skutek odwołania D. i A. W., została uchylona decyzją ŚWINB z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...], z uwagi na uchybienia proceduralne dotyczące kręgu stron postępowania (w postępowaniu nie brała udziału współwłaścicielka działki nr [...] I. G.). PINB po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołując wcześniejszą argumentację, decyzją Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] września 2012 r. podjętą na podstawie art. 48 ust. oraz art. 83 ust. 1 P.b., nakazał D. i A. W. rozbiórkę – usunięcie domku kempingowego wraz z werandą z położonej w K. działki nr [...]. W odwołaniu D. i A. W., reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 5 i 6 P.b. poprzez uznanie, że blaszany domek na kołach jest tymczasowym obiektem budowlanym (domkiem kempingowym), a jego umieszczenie na działce stanowiło wykonanie robót budowlanych, naruszenie art. 28 ust.1, art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz art. 29 ust.2 pkt 5 P.b. poprzez przyjęcie, że wykonano roboty budowlane bez pozwolenia na budowę, a także nieprecyzyjne uzasadnienie decyzji poprzez niewskazanie, jaki charakter ma sporny obiekt. ŚWINB decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdzając, że sporny obiekt stanowi budynek, o czym świadczą takie elementy jak obudowa, dach oraz posadowienie na kołach i pustakach, zapewniające trwałe związanie z gruntem, a realizacja takiego obiektu wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, nawet gdyby przyjąć, że sporny obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany, nie zwalniało to inwestorów od uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie dokonali zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane i upłynął termin do przeniesienia obiektu budowlanego w inne miejsce. Możliwość wdrożenia postępowania legalizacyjnego uzależniona jest zaś od zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z pisma Urzędu Gminy i Miasta K. z dnia [...] listopada 2011 r., działka nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr 152/XVIU/2004 Rady Gminy i Miasta K. z dnia 28 maja 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 27 sierpnia 2004 r., Nr 82, poz. 2384), znajduje się na terenie przeznaczonym pod zalesienie, a w przypadku niezgodności obiektu budowlanego z porządkiem planistycznym, brak jest możliwości jego legalizacji. W skardze D. W. i A. W. domagali się uchylenia decyzji organu odwoławczego i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że domek na kołach jest tymczasowym obiektem budowlanym, którego umieszczenie na działce było budową i wymagało uzyskania pozwolenia na budowę oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez niedoręczenie decyzji ich pełnomocnikowi, któremu tym samym uniemożliwiono zapoznanie się z aktami sprawy. Ponowili dotychczasowe zarzuty co do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dowolne uznanie, że umieszczenie na działce blaszanego domku na kołach wymagało zgłoszenia właściwemu organowi lub pozwolenia na budowę, podczas gdy nie stanowi on obiektu budowlanego ani tymczasowego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że błędne doręczenie decyzji bezpośrednio stronom nie miało ujemnych konsekwencji, bowiem skarga została wniesiona przez fachowego pełnomocnika w terminie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił stwierdzając, że wskazane naruszenie prawa nie stanowi podstawy wzruszenia decyzji. Doręczenie decyzji skarżącym z pominięciem pełnomocnika naruszyło art. 40 § 2 K.p.a., jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy, skoro nastąpiło już po jej wydaniu, a skarga została wniesiona przez pełnomocnika w terminie. Brak jest też podstaw do ferowania zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy gwarancji procesowych z art. 10 § 1 K.p.a., skoro w postępowaniu przed tym organem nie było prowadzone żadne postępowanie dowodowe, a zaskarżona decyzja zapadła wskutek odwołania wniesionego przez pełnomocnika skarżących, który mógł z własnej inicjatywy zapoznać się z aktami sprawy (po uchyleniu decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., organ I instancji również nie przeprowadził żadnych dodatkowych czynności procesowych, a jedynie doręczył decyzję I. G., jako stronie pominiętej w pierwotnym postępowaniu). Odnosząc się do zarzutów dotyczących charakteru spornego obiektu WSA wskazał na nie budzący wątpliwości fakt, że jest to obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b P.b., tj. budowla stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (organ II instancji przyjął, że jest to budynek wraz z instalacjami). Nie zmienia tego nazwanie go przez skarżących blaszanym domkiem na kołach czy przyczepą, co miałoby świadczyć o jego tymczasowości i braku trwałego związania z gruntem. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów nadzoru budowlanego, przedmiotowa przyczepa kempingowa typu holenderskiego została ustawiona na działce w 2005 r., zostało do niej podłączone przyłącze energetyczne i dobudowana drewniana wiata, która u podstawy została obłożona kamieniem i obsadzona roślinnością. Przyczepa do chwili obecnej pełni funkcję mieszkalno – letniskową, co biorąc pod uwagę okres jej funkcjonowania na działce, przesądza o jej charakterze, jako obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości również fakt, że skarżący posadowili przedmiotową przyczepę na okres dłuższy niż 120 dni, co wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.). W sytuacji jej braku, zastosowanie znajduje tryb z art. 48 P.b., przewidujący rozbiórkę obiektu budowlanego, przez którą należy rozumieć usunięcie (wywiezienie) obiektu z terenu, na którym został nielegalnie posadowiony. Legalizacja samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, abstrahując, czy jego budowa wymagała pozwolenia, czy jedynie zgłoszenia, uzależniona jest od zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na przedmiotowym terenie od 2004 r. obowiązuje plan miejscowy i niezależnie od faktu, czy budowa została zrealizowana przed wejściem w życie aktu prawa miejscowego, czy też w okresie jego obowiązywania, nie jest możliwe wdrożenie postępowania legalizacyjnego, gdyż sporny obiekt budowlany znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZL1, tj. terenie zalesień, na którym obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał zasadność nakazu rozbiórki spornego obiektu, mimo wadliwie ustalonego jego charakteru. Naruszenie prawa materialnego w tym zakresie w żadnym wypadku nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż wydanie nakazu rozbiórki było uzasadnione również w przypadku zakwalifikowania przyczepy do obiektów budowlanych z art. 3 ust.1 lit. b P.b. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego związane są ustaleniami planu miejscowego, a sąd administracyjny powołany do kontroli legalności wydawanych przez nie decyzji, nie jest władny uwzględnić zasady współżycia społecznego. W skardze kasacyjnej reprezentujący D. W. i A. W. radca prawny zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając mu: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż przedmiotowy obiekt (posadowiony na działce domek na kołach) jest obiektem budowlanym nadto, że jest to budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż: - posadowienia kwestionowanego obiektu dokonano na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powyższego faktu nie potwierdza, - umieszczenie na działce blaszanego domku na kołach wymagało pozwolenia na budowę, podczas gdy blaszany domek na kołach nie stanowi obiektu budowlanego ani budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b P.b. W związku z powyższymi zarzutami, na podstawie art. 176 P.p.s.a., pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w razie uwzględnienia zarzutów odnośnie do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm przepisanych i wstrzymanie - na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. – wykonania decyzji ŚWINB z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu wskazano na niewłaściwe zakwalifikowanie przez WSA spornego obiektu jako budowli stanowiącej całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Jest on dużą, jednoosiową przyczepą kempingową na dwóch kołach, nie posiada żadnego trwałego powiązania z gruntem, a woda z jego dachu podczas opadów spływa na działkę skarżących. Do domku dostawiono tymczasową drewnianą werandę (pale i daszek). W kantówki, które nie są zagłębione w gruncie, umieszczono metalowe ostrza, do których są przymocowane słupki (10 x 10). Na całości jest podłoga, dach jednospadowy pokryty onduliną, rynna z jednej strony, prowizoryczne schodki. Ze zgromadzonego materiału nie wynika też, by obiekt ten był trwale związany z gruntem, podczas gdy norma zawarta w art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 2 P.b. jednoznacznie wskazuje, że istotnym elementem definicji ustawowej budowli i budynku jest ich trwałe związanie z gruntem. W tej sytuacji nieuprawnione jest twierdzenie Sądu, że powyższy obiekt stanowi budowlę wymagającą pozwolenia na budowę zwłaszcza, że organy obu instancji zakwalifikowały go jako tymczasowy obiekt budowlany, którego podstawową cechą miało być nietrwałe związanie z gruntem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną ŚWINB wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wskazał, że stan faktyczny jest oczywisty dla praktyków, co wynika ze szkicu sytuacyjnego i dokumentacji fotograficznej. Jeśli chodzi o przyczepę, to jako pojazd mogłaby być traktowana, gdyby była sprawna technicznie i zarejestrowana, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Pomimo wyodrębnienia w petitum skargi kasacyjnej zarzutów opartych na obu podstawach kasacyjnych, to w istocie autorowi skargi kasacyjnej chodzi o przyjętą kwalifikację objętego nakazem rozbiórki obiektu, który - jego zdaniem - w żadnym wypadku nie jest budowlą ani budynkiem, gdyż istotnym elementem tych obiektów jest trwałe związanie ich z gruntem. Stąd też, według skargi kasacyjnej, doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że posadowienia przedmiotowego obiektu dokonano na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powyższego faktu nie potwierdza oraz, że umieszczenie na działce blaszanego domku na kołach wymagało pozwolenia na budowę. Konsekwencją powyższego jest zarzut naruszenia prawa materialnego, w ramach którego wskazano art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. przyjęcie, iż przedmiotowy obiekt (posadowiony na działce domek na kołach) jest obiektem budowlanym nadto, że jest to budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Stąd też, skoro istotnym elementem definicji ustawowej budowli i budynku jest ich trwałe związanie z gruntem, czego postępowanie nie wykazało, to nieuprawnione jest twierdzenie Sądu, że przedmiotowy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b P.b., przez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, przy czym ustawa precyzuje, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (art. 3 pkt 3 P.b.). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu opisując przedmiot postępowania podał, że jest to "duża przyczepa kempingowa jednoosiowa na dwóch kołach, nie posiada żadnego trwałego powiązania z gruntem, posiada dach jednospadowy (...). Do domku dostawiono tymczasową werandę drewnianą. W kantówki (nie są umieszczone w gruncie) umieszczono ostrza metalowe i do nich umocowane są słupki. Na całości jest podłoga, dach jednospadowy pokryty onduliną, rynna z jednej strony, prowizoryczne schodki". Przy takim opisie przedmiotu postępowania, jeśli uwzględni się jeszcze ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego, których skarga kasacyjna nie kwestionuje, a dotyczące wyposażenia przyczepy w przyłącze energetyczne, przy obłożeniu całości kamieniem i obsadzeniu roślinnością (vide: materiał fotograficzny), gdzie przedmiotowa przyczepa pełni funkcję mieszkalno – letniskową, trafne jest stanowisko WSA, że postępowanie administracyjne dotyczy obiektu budowlanego, a dokładnej – budowli. Opisane powyżej cechy charakterystyczne obiektu dyskwalifikują go jako obiekt tymczasowy, skoro przedmiotowa przyczepa ustawiona została na działce w 2005 roku a więc posadowiona jest przez dłuższy okres niż 120 dni. Okoliczność ta wyłącza tryb zgłoszenia, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. i oznacza, że przedmiotowy obiekt, spełnia wszystkie kryteria ustawowej definicji budowli. Na aprobatę przy tym zasługuje stanowisko WSA z powołaniem się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, że dla przyjęcia, iż dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Nie decydują w związku z tym parametry techniczne takiego obiektu a trwałość połączenia z gruntem musi być oceniana jako kwestia faktu połączenie z gruntem. Połączenie musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, że pozwala na pobyt ludzi w celach mieszkalnych. Nie muszą to być więc fundamenty, które niezbędne są do tego aby obiekt budowlany został zakwalifikowany jako budynek (art.3 pkt 2 P.b.). W rozpoznawanej sprawie posadowienie przyczepy z zadaszeniem w sposób powyżej opisany, w żadnym wypadku nie stanowiło przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie obiektu jako budowli w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Konsekwencją powyższego jest to, że realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skoro – w przypadku naruszenia przepisów postępowania - sprowadzały się do nie mającej wpływu na wynik sprawy próby podważenia sposobu posadowienia przedmiotowego obiektu i z faktu tego wywodziły naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie. Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.