II SA/Gl 112/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi D. W. i A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 22 sierpnia 2011r. H. G. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o zbadanie legalności zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] altany, garażu oraz latryny, podnosząc że obiekty budowlane zlokalizowane są w odległości 2 m od granicy z działką nr ewid. [...], co jest niezgodne z przepisami prawa budowlanego. W dniu 15 września 2011r. PINB w M. wszczął postępowanie wobec obiektów budowlanych – altany i garażu zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w K. oraz zawiadomił strony postępowania o terminie oględzin wyznaczonych na dzień 12 października 2011r. W trakcie oględzin z udziałem stron organ I instancji ustalił, iż na przedmiotowej działce zlokalizowany jest domek kempingowy blaszany z dachem jednospadowym o wymiarach 3,0 m x 9,0 m, umiejscowiony na kołach oraz wsparty na pustakach żużlowych. Obiekt budowlany usytuowany jest w odległości 2,0 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Do obiektu budowlanego została dobudowana weranda drewniana o wymiarach 3,0 m x 9,0 m z dachem jednospadowym. Ponadto, w odległości 2,0 m od granicy działki znajduje się garaż blaszany o wymiarach 3,0 m x 5,0 m oraz altana drewniana o wymiarach ok. 4,8 m x 3,2 m z dachem dwuspadowym zlokalizowana w odległości od granicy działki ok. 2,5 m. Właściciele nieruchomości D. i A. W. nie przedłożyli decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeń na realizację powyższych obiektów budowlanych. A. W. jako daty budów poszczególnych obiektów budowlanych wskazał rok 2011 – data budowy altany, garaż blaszany rok 2004, pozostałe obiekty budowlane zostały wybudowane w 2005 r. Uczestniczący w oględzinach H. G. wniósł o likwidację okien w kempingu. W tym stanie rzeczy PINB w M. decyzją nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał właścicielom D. i A. W. rozbiórkę domku kempingowego wraz z werandą zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji, w oparciu o informację uzyskaną z Urzędu Gminy i Miasta K., wykluczył możliwość legalizacji zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] obiektów budowlanych, bowiem zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie gminy K., przedmiotowa działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod teren zalesień, oznaczonym symbolem ZL1. W odwołaniu z dnia 27 grudnia 2011r. D. i A. W. wnieśli o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko przedstawili przebieg dotychczas podejmowanych przez nich czynności zmierzających do zmiany przeznaczenia należącej do nich działki. W sierpniu 2004 r. inwestorzy uzyskali decyzję o warunkach zabudowy, lecz następnie stwierdzono jej wygaśnięcie z uwagi na obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W 2006 r. zwrócili się do Urzędu Gminy i Miasta K. z wnioskiem o przekształcenie działki na rekreacyjno-budowlaną. W odpowiedzi poinformowano ich, iż działka znajduje się na terenie przeznaczonym do zalesienia, natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, teren ten jest przewidziany pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ze wskazaniem, iż przewidywany termin uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono na początek 2007 r. Odwołujący wskazali, że na działce zlokalizowana jest przyczepa kempingowa jednoosiowa na dwóch kołach, z dachem jednospadowym, z którego woda jest odprowadzana na teren działki, a która nie jest trwale połączona z gruntem. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu na uchybienia proceduralne, dotyczące kręgu stron postępowania. Zgodnie z zapisem zawartym w wypisie skróconym w rejestrze gruntów z dnia 30 sierpnia 2011r., a także KW nr [...] współwłaścicielami nieruchomości, która obejmuje działkę nr ewid. [...] są: I. i H. G. Tymczasem I. G. nie brała udziału w postępowaniu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją nr [...], znak: [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust.1 Prawa budowlanego nakazał D. i A. W. rozbiórkę – usunięcie domku kempingowego wraz z werandą zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w Koziegłowach przy ul. [...]. W uzasadnieniu organu I instancji ponowił dotychczasową argumentację. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. i A. W., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego L. S., zarzucając: rażące naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj. naruszenie art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, rażące naruszenie prawa materialnego tj. art 3 pkt 5 i 6 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że blaszany domek na kołach jest tymczasowym obiektem budowlanym tj. domkiem kempingowym, a jego umieszczenie na działce stanowiło wykonanie robót budowlanych. Naruszenie art. 28 ust.1 i art. 29 ust.1 pkt 12 oraz art. 29 ust.2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wykonano roboty budowlane bez pozwolenia na budowę, a nadto nieprecyzyjne uzasadnienie decyzji poprzez nie wskazanie jaki charakter ma sporny obiekt. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazując na przebieg dotychczasowego postępowania wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania objęto legalność obiektów budowlanych, w tym blaszanego domku, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w K., stanowiącej własność D. i A. W. Wskazał, że w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury. Natomiast pojęcie budowli precyzuje art. 3 pkt 3 ustawy, poprzez wskazanie, iż należy przez to pojęcie rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury i wymieniając przykładowe inwestycje (katalog otwarty). Zdaniem organu sporny obiekt stanowi budynek o czym świadczą elementy obiektu takie jak obudowa, dach oraz jego posadowienie na kołach i pustakach zapewniające trwałe związanie z gruntem. Realizacja takiego obiektu wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, nawet gdyby przyjąć, że sporny obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany, nie zwalniało to inwestorów od uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy nie dokonali zgłoszenia o którym mowa w art.30 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i upłynął termin do przeniesienia obiektu budowlanego w inne miejsce. Organ stwierdził również, że posadowienie takiego obiektu w określonym miejscu zaliczyć należy do kategorii robót budowlanych o których mowa w art.3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Możliwość wdrożenia postępowania legalizacyjnego uzależniona jest od zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z pisma z dnia 29 listopada 2011r. Urzędu Gminy i Miasta K., działka nr ewid. [...], zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy i Miasta K. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r. nr [...], poz. [...]), znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZL1, przeznaczonym pod zalesienie. W przypadku niezgodności obiektu budowlanego z porządkiem planistycznym, brak jest możliwości jego legalizacji. W tym stanie rzeczy orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. W. i A. W. domagali się uchylenia decyzji organu odwoławczego i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili w pierwszym rzędzie naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie , że domek na kołach jest tymczasowym obiektem budowlanym, którego umieszczenie na działce było budową i wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto naruszenie przepisów postępowania poprzez niedoręczenie decyzji ich pełnomocnikowi, któremu uniemożliwiono tym samym zapoznanie się z aktami sprawy. Skarżący ponowili dotychczasowe zarzuty co do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dowolne uznanie, że umieszczenie na działce blaszanego domku na kołach wymagało zgłoszenia właściwemu organowi, pozwolenia na budowę, podczas gdy domek nie stanowi obiektu budowlanego, ani tymczasowego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że co prawda, błędnie doręczono ją bezpośrednio stronom, lecz nie miało to ujemnych konsekwencji, bowiem skarga została wniesiona w terminie przez fachowego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 270 z późń. zm., dalej "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi wymaga stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź podpadało pod przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 kpa, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania i wreszcie innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem wskazane w skardze naruszenie prawa nie podpada pod powyższe przesłanki, stanowiące podstawy wzruszenia decyzji. Faktem jest, że zaskarżoną decyzję doręczono skarżącym z pominięciem ich pełnomocnika, czym naruszono art. 40 § 2 kpa. Jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro nastąpiło już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza nie oznacza to, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego i mogła być zaskarżona. Decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia go stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. (patrz: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1817/11, LEX nr 1298498). Wadliwe doręczenie mogłoby być co najmniej przesłanką żądania przywrócenia terminu do wniesienia skargi do sądu, podczas gdy w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez pełnomocnika w terminie. Brak też podstaw do ferowania zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy gwarancji procesowych z art. 10 § 1 kpa, skoro w postępowaniu przed tym organem nie było prowadzone żadne postępowanie dowodowe, a zaskarżona decyzja zapadła wskutek odwołania, wniesionego przez pełnomocnika skarżących, który mógł wszak z własnej inicjatywy zapoznać się z aktami sprawy. Podnieść też należy, że po uchyleniu decyzji z dnia [...] r., organ I instancji również nie przeprowadził żadnych dodatkowych czynności procesowych, a jedynie doręczył decyzję I. G. jako stronie pominiętej w pierwotnym postępowaniu, co zakwestionował organ odwoławczy. W odniesieniu do zarzutów dotyczących charakteru spornego obiektu zdaniem Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości fakt, że jest to obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1lit.b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2010r., nr 243, poz.1623, późń. zm.) i nie zmienia tego faktu nazwanie przez skarżących zakwestionowanego obiektu jako blaszanego domku na kołach, czy też przyczepy, co miałoby świadczyć o jego tymczasowości i braku trwałego związania z gruntem. W myśl art. 3 pkt 1 Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o: obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Organ II instancji przyjął, że jest to budynek wraz z instalacjami, tymczasem zdaniem Sądu właściwa jest kwalifikacja z art.3 pkt 1lit.b Prawo budowlane, że przedmiotowy obiekt budowlany jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów nadzoru budowlanego przedmiotowa przyczepa kempingowa typu holenderskiego została ustawiona na działce w 2005 r. Do przyczepy zostało podłączone przyłącze energetyczne i dobudowana wiata drewniana, która u podstawy obłożona została kamieniem i obsadzona roślinnością. Przyczepa do chwili obecnej pełni funkcję mieszkalno- letniskową. Przystosowanie przyczepy do zamieszkiwania letniskowego i okres funkcjonowania przyczepy na działce przesądzają o charakterze tego obiektu, jako obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę. Przedmiotowa przyczepa odpowiada definicji obiektu z art. 3 ust 1 lit. b Prawa budowlanego. Całkowicie błędna jest argumentacja skarżących, iż przyczepa kempingowa typu holenderskiego nie jest obiektem budowlanym. Kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowo-administracyjnego, które jednoznacznie uznaje ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, nie spełniające w danej chwili swej pierwotnej funkcji transportowo- komunikacyjnej, za obiekty budowlane. (patrz: wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 779/12 zgodnie z którym wagon kolejowy, tak samo jak obiekt kontenerowy służący rekreacji, jest obiektem budowlanym oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 1504/10, LEX nr 760003) W wyroku z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1774/07, (dostępny w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA stwierdza między innymi, że "jeżeli przyczepa campingowa została ustawiona na działce i nie została także dopuszczona do ruchu drogowego (brak dowodu rejestracyjnego, jak i aktualnych badań technicznych), a ponadto, została do niej doprowadzona energia elektryczna jak i nad nią wybudowane zostało zadaszenie, zaś obok jest taras na który prowadzi bezpośrednio wyjście z przyczepy campingowej, oznacza to, że jest to obiekt budowlany służący celom rekreacyjno-wypoczynkowym, czyli w żadnym przypadku nie jest to pojazd w świetle art. 2 pkt 50 cyt. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity z 2005 r. Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.)". Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 14.04.2004r. sygn. OSK 104/04 publ. ONSA 2004/1/27; wyrok NSA SA/Bk 1672/97 z dnia 17.03.1999r. publ. ONSA 2000/1/38. Nie budzi wątpliwości również fakt, że skarżący posadowili przedmiotową przyczepę na okres dłuższy niż 120 dni, co wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ( art. 28 ust 1 w zw z art. 29 ust 1 pkt 12 i art. 30 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego ).Stąd też zasadnie wskazał organ odwoławczy, że w sytuacji, gdy obiekt pełni funkcje obiektu budowlanego, jego realizacja wymagałaby pozwolenia na budowę, a w sytuacji braku takiej decyzji, zastosowanie znajduje tryb z art. 48 Prawa budowlanego. Na gruncie art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego oraz definicji budowy, zawartej w art. 3 pkt 6 powyższej ustawy, w odniesieniu do takich obiektów jak barakowozy, przyczepy i inne podobne obiekty na kołach, przez ich "wybudowanie" rozumie się samo dostarczenie takiego obiektu oraz jego postawienie na gruncie, z ewentualnym wykonaniem pewnych przystosowawczych robót budowlanych ( patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2012r., sygn. akt II SA/Po 525/12, LEX nr 1241177). Konieczną cechą budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, jest trwałe połączenie takiego obiektu z gruntem - w przeciwieństwie do tymczasowego obiektu budowlanego, który trwale połączony z gruntem nie jest. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu. Trwałość połączenia budynku z gruntem musi być oceniana jako kwestia faktu. Decyduje o tym konstrukcja techniczna budynku, a połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, że pozwala na pobyt ludzi w celach mieszkalnych. Posadowienie przyczepy na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych w żadnym wypadku nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu jako budowli. Sama technologia uformowania fundamentu nie zmienia charakteru obiektu budowlanego jako budowli. ( podobnie NSA w wyrokach: z dnia 22 grudnia 2011r., sygn. akt II FSK 968/10, LEX nr 1134628, z dnia 12 października 2011r., sygn. akt II OSK 1433/10, LEX nr 1151874, wyrok z dna 8 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1005/10, LEX nr 1083479 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 grudnia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1739/09, LEX nr 583633) Wyjaśnić również należy, iż ustawodawca w art. 48 Prawa budowlanego posłużył się pojęciem "rozbiórka obiektu budowlanego" co jednak nie jest tożsame z rozebraniem (demontażem) na poszczególne części, czy elementy obiektu zrealizowanego w innym miejscu i jedynie ustawionego na danym terenie. W takim wypadku wykonanie rozbiórki polega na usunięciu ( wywiezieniu ) obiektu z terenu, na którym został nielegalnie posadowiony. Jednakże organy nadzoru budowlanego w zaskarżonej decyzji prawidłowo posłużyły się terminologią ustawową, dodając jednakowoż pojęcie "usunięcie". Legalizacja samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, niezależnie od tego, czy jego budowa wymagała pozwolenia, czy też jedynie zgłoszenia, uzależniona jest zaś od zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w przypadku braku planu – decyzji o warunkach zabudowy dla danego obiektu (art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 49 b ust. 2 ustawy). Tymczasem na przedmiotowym terenie obowiązuje od 2004 r. plan miejscowy i niezależnie od faktu, czy budowa została zrealizowana przed wejściem w życie aktu prawa miejscowego, czy też już w okresie jego obowiązywania, na co wskazali sami skarżący wyjaśniając, że obiekt ustawili po wygaszeniu decyzji o warunkach zabudowy, nie jest możliwe wdrożenie postępowania legalizacyjnego, gdyż sporny obiekt budowlany znajduje się na terenie, oznaczonym symbolem ZL1. Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 pkt 1 uchwały, jest to teren zalesień, na którym z mocy ust. 2 pkt 1, obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych. Przedmiotowy obiekt budowlany charakteryzuje się parametrami w postaci długości, szerokości i wysokości, stanowi więc konstrukcję zamkniętą, pełną, typową dla obiektów kubaturowych. Nie budzi zatem żadnej wątpliwości, że budowa narusza ustalenia planu miejscowego. Skarżący nie uzyskaliby zaświadczenia o zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, a zatem wdrożenie trybu legalizacji naraziłoby ich jedynie na dalsze zbędne wydatki. Zatem zasadnie organ odwoławczy dopatrzył się zasadności wydanego nakazu rozbiórki spornego obiektu. O ile wadliwie organ ustalił charakter obiektu, to naruszenie prawa materialnego w tym zakresie w żadnym wypadku nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro wydanie nakazu rozbiórki było uzasadnione również w przypadku zakwalifikowania przyczepy do obiektów budowlanych z art.3 ust.1 lit.b Prawa budowlanego. Odnosząc się zaś do podniesionych w skardze kwestii co do działania w zaufaniu do jednostki samorządu terytorialnego, wyjaśnić przyjdzie, że decyzje o nakazie rozbiórki nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, zaś organy nadzoru budowlanego związane są ustaleniami planu miejscowego jako aktu prawa. Kwestionowanie uchwały w przedmiocie planu miejscowego możliwe jest zaś wyłącznie w odrębnym postępowaniu sądowym na podstawie skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd administracyjny jako powołany do kontroli legalności decyzji, nie jest też władny uwzględnić zasad współżycia społecznego. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.