II OSK 1433/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2037/09 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania urządzenia reklamowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od S. Sp. z o.o. w W. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2037/09, po rozpoznaniu skargi S. Sp. z o.o. w W. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], którą wniesiono sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania urządzenia reklamowego na działce nr ew. [...] przy ul. C. [...] w W. Zdaniem organu zgłoszenie obejmuje wykonanie wolnostojącego urządzenia reklamowego posadowionego na fundamencie nieprzestawnym, trwale związanego z gruntem o czym przesądzają wymiary planowanego urządzenia i obecność fundamentu. Zdaniem Wojewody decyzja organu I instancji była słuszna i zgodna z prawem. W skardze na ww. decyzję Wojewody S. Sp. z o.o. w W. wniosła o jej uchylenie podnosząc, że objęte zgłoszenie urządzenie reklamowe nie jest trwale związane gruntem, bowiem o tym czy obiekt jest z gruntem trwale związany nie decyduje jego wielkość czy też gabaryty, stabilność i trwałość posadowienia, a jedynie sposób połączenia z gruntem. W skardze zakwestionowano ponadto ustalenie organu dotyczące nieprzestawnego fundamentu urządzenia – przedstawiony wraz ze zgłoszeniem projekt budowlany w sposób jednoznaczny przewiduje, że urządzenie reklamowe składa się z przestawnej prefabrykowanej podstawy, słupa nośnego oraz tablicy ekspozycyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu organ powinien przede wszystkim ustalić charakter zamierzenia inwestycyjnego, a więc ocenić na podstawie złożonych przez inwestora zgodnie z art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wraz ze zgłoszeniem informacji i dokumentów, charakter zgłoszonych robót. Jest to konieczne dla jednoznacznej oceny, czy ich rodzaj i zakres wymaga pozwolenia na budowę, czy też może być zaakceptowany w uproszczonym trybie zgłoszenia. Dopiero bowiem ustalenie czy inwestycja jest budową określoną w art. 3 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, realizacja której wymaga pozwolenia na budowę, czy też instalacją tablicy i urządzenia reklamowego, o której mowa w art. 29 ust 2 pkt 6 tej ustawy objętą zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 obowiązkiem zgłoszenia, pozwoli organowi na wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia stosownie do wymogów art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Sąd wskazał, że powyższych ustaleń organ powinien dokonać na podstawie szczegółowej analizy przedstawionego projektu budowlanego pamiętając, iż ustawodawca w 1997 r. zrezygnował z powiązania pojęcia instalacji polegającej na wykonaniu czynności montażowych, w wyniku których powstaje urządzenie reklamowe, które można umieścić w dowolnym miejscu bez wykonywania prac budowlanych w określonym miejscu, co spowodowało, że możliwa stała się instalacja tablicy reklamowej poza budynkiem. Dokonując tej zmiany ustawodawca pozostawił pojęcie budowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) definiując je jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu. Zdaniem Sądu z definicji tych wynika, że skoro budową jest wykonywanie obiektu w określonym miejscu, to za instalację należy uznać realizację takiego obiektu, który nie musi być wykonany w określonym miejscu, może być zdemontowany, zmontowany na nowo i ustawiony w dowolnym miejscu. Dla dokonania prawidłowych ustaleń w ww. zakresie organ zobowiązany był zbadać załączony do zgłoszenia projekt budowlany tablicy reklamowej tak w części graficznej jak i opisowej, czego nie uczynił. W wyroku podkreślono przy tym, że znajdujący się w aktach projekt budowlany jest projektem powtarzalnym, w którym wskazano różne warianty dotyczące sposobu ustawienia przedmiotowego urządzenia na gruncie. Konieczne było więc dokonanie ustaleń dla określenia czy dla realizacji przedmiotowej inwestycji konieczne będzie wykonanie w określonym miejscu prac budowlanych polegających na odpowiednim przygotowaniu podłoża, co oznaczałoby że inwestycja ta wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podniósł ponadto, że z art. 30 Prawa budowlanego wynika wprost, iż zgłoszeniem może być objęta konkretna inwestycja, planowana w ściśle określonym miejscu, ze wskazaniem rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych. Projekt dołączony do zgłoszenia dokonanego przez skarżącą Spółkę nie spełnia tych wymogów, a organ nie wykonał obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie zażądał od inwestora uzupełnienia zgłoszenia we wskazanym wyżej zakresie. Organ w ogóle nie ocenił przedstawionego przez zgłaszającego projektu budowlanego co jest wadą nie pozwalającą sądowi na dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Skargą kasacyjną Wojewoda Mazowiecki zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, przyjmując w szczególności, że budowa budowli jaką jest wolnostojąca tablica reklamowa może być realizowana poprzez instalację; 2) naruszenie przepisów postępowania: - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a wyłącznie na treści decyzji będących przedmiotem skargi; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie decyzji Wojewody Mazowieckiego jako nieodpowiadającej przepisom postępowania administracyjnego; - art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, w jaki sposób Wojewoda Mazowiecki naruszył przepisy postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego oraz nieuwzględnienie w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę dyspozycji wynikającej z normy art. 12 ust. 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie ustalono stan faktyczny m.in. poprzez wskazanie, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, jak wynika z projektu budowlanego, przewiduje realizację wolnostojącej tablicy reklamowej o znacznej wysokości, trwale związanej z gruntem. To, że projekt był projektem powtarzalnym i zawierał różne warianty sposobu ustawienia urządzenia na gruncie nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, skoro dla każdego z wariantów wymagane jest pozwolenie na budowę. Organ wskazał, że kierując się zasadą płynącą z art. 12 ust. 1 k.p.a. oraz treścią zgromadzonego w sprawie materiału, nie miał obowiązku wzywać inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, skoro na podstawie już posiadanych dokumentów można było stwierdzić, że nie zachodzą przesłanki do wystąpienia ze zgłoszeniem lecz konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie dokonana przez organ analiza wykazała, że przedmiotem zgłoszenia jest budowa wolnostojącej, trwale związanej z gruntem tablicy reklamowej na fundamencie, a nie instalacja samego nośnika. Znaczne wymiary oraz obecność podstawy z elementu prefabrykowanego uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem. Dokonana przez organ taka kwalifikacja pociągała za sobą obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Sp. z o.o. w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka podzieliła stanowisko wyrażone przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Ponadto dodała, że w postępowaniu administracyjnym w zasadzie ciężar dowodowy spoczywa na stronie, ale to na organie spoczywa obowiązek wezwania strony do uzupełnienia materiału dowodowego jeżeli zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uważa za niewystarczający. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny może badać tylko, czy Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy i nie może podejmować badań w celu stwierdzenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty. Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy roboty budowlane związane z usytuowaniem na działce nr [...] przy ul. C. [...] w W. tablicy reklamowej, objęte zgłoszeniem inwestora – spółki S. z siedzibą w W., należy zaliczyć do kategorii budowli objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu I instancji ustawodawca w 1997 r. zrezygnował z powiązania pojęcia instalacji (polegającej na wykonaniu czynności montażowych w wyniku których powstaje urządzenie reklamowe, które można umieścić w dowolnym miejscu bez wykonania prac budowlanych) w określonym miejscu, co spowodowało, że możliwa stała się instalacja tablicy reklamowej poza budynkiem. Sąd wywiódł, opierając się na fakcie, iż ustawodawca dokonując powyższych zmian pozostawił dotychczasowe pojęcie budowy, że skoro budowlą jest wykonywanie obiektu w określonym miejscu, to za instalację należy uznać realizację takiego obiektu, który nie musi być wykonany w określonym miejscu, może być zdemontowany, zmontowany na nowo i ustawiony w dowolnym miejscu. Powyższe stanowisko jest sprzeczne z poglądem przeważającym w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym użycie zwrotu "instalacja" w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wskazuje, iż odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych (wyrok NSA z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 427/10). Kwalifikacja prawna tego z jakim rodzajem/typem urządzeń reklamowych mamy do czynienia w danej sprawie, należy do organu architektoniczno-budowlanego, który jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę, jak i do wniesienia sprzeciwu. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 grudnia 1997 r. odnosił się wyłącznie do tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych. Z powyższego przepisu wykreślono następnie powyższy fragment, pozostawiając jednak w dalszym ciągu zwrot "instalowaniu", przy czym druga część omawianego przepisu dotyczy tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, co, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 811/08, może wskazywać, że i pierwsza część tego przepisu odnosi się do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach, pomimo, iż wykreślono wyrazy "na istniejących" obiektach budowlanych. Za powyższym rozumieniem art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego może przemawiać także pkt 14 i 15 tego przepisu, zgodnie z którymi wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu krat i urządzeń odnosi się do robót wykonywanych na obiektach budowlanych. Jak słusznie podkreślił Sąd w wyżej przywołanym orzeczeniu – zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), do oznaczenia jednakowych pojęć w ustawie używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Skoro zatem w omawianym przepisie dwukrotnie użyto zwrotu "instalowanie" w odniesieniu do robót wykonywanych na obiektach budowlanych, to ten sam zwrot użyty w pkt 6 tego artykułu również odnosi się do takich robót. Na marginesie wskazać należy, że fakt trwałego związania z gruntem przedmiotowego urządzenia, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, również nie powinien wzbudzać żadnych wątpliwości - zgodnie bowiem z obecną linią orzeczniczą, o tym, czy urządzenie jest trwale związane z gruntem świadczy jego stabilne posadowienie na gruncie, odporne na działanie czynników atmosferycznych. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest bowiem to, czy posadowienie jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1617/98; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 10/09; wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 427/10). Jak wynika z projektu budowlanego, zgłoszeniem inwestora objęta jest tablica reklamowa o wymiarach 6,36 x 3,36 m, zamocowana na słupie z rur stalowych (trzon nośny) utwierdzonych w prefabrykowanym żelbetonowym bloku stanowiącym fundament, zbrojonym stalą, o wymiarach 3,4 x 2,0 m, wysokości 0,5 m i ciężarze Q = 66kN. W kontekście powyższych ustaleń stwierdzić należy więc, że parametry techniczne przedmiotowego urządzenia oraz wskazany w projekcie budowlanym sposób jego posadowienia na specjalnie przygotowanym do tego podłożu wskazują jednoznacznie, że jest ono z gruntem trwale związane. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że projekt dołączony do przedmiotowego zgłoszenia nie spełnia ustawowych wymogów, w związku z czym konieczne było dokonanie ustaleń dla określenia, czy dla realizacji przedmiotowej inwestycji konieczne będzie wykonanie w określonym miejscu prac budowlanych, co oznaczałoby, że inwestycja ta wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę - wynika to z wadliwego odczytania tego projektu przez ten Sąd. Przedmiotowe urządzenie realizowane jest na podstawie projektu budowlanego powtarzalnego, w którym pomimo iż wskazane są w różne warianty posadowienia fundamentu, to zawsze wskazuje się na rozwiązanie przyjęte w konkretnym przypadku (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 883/10). W dokumentacji projektowej przedmiotowego nośnika reklamowego zawarto opis projektu oraz zakres przewidywanych robót budowlanych, które obejmują przygotowanie podłoża pod podstawę fundamentową, wykonanie podstawy fundamentowej lub osadzenie prefabrykatu, montaż konstrukcji stalowej tablicy, wykonanie przyłączy instalacji elektrycznej. W projekcie wskazano, że podstawę można osadzić na podłożu betonowym, asfalcie lub bezpośrednio na gruncie (piaskach, piaskach gliniastych, żwirach) o wskazanym stopniu zagęszczenia. Ponadto w projekcie zastrzeżono, że wszystkie prace budowlano-montażowe powinny być prowadzone pod nadzorem osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane – niewątpliwie związane jest to z wielkością, ale zasadniczo z ciężarem fundamentu i konstrukcji wsporczej. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego w określonym miejscu na gruncie posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przedmiotowe urządzenie budowlane jest zatem wolnostojącym, trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na budowę którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, jest zatem uzasadniony. W świetle uwag przedstawionych powyższej należało uznać, że zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do oceny w zakresie kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem. Brak naruszeń w niniejszej sprawie przepisów postępowania, które miałby istotny wpływ na wynik sprawy, przy istotnym naruszeniu przepisów prawa materialnego, pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., którą oddalono jako nieuzasadnioną na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.