II OSK 811/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2067/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od [...] Spółka z o.o. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych celem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2067/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez [...] Sp. z o.o. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie wniesionego sprzeciwu do zgłoszenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. (nr [...]) wniósł sprzeciw do zgłoszenia Spółki [...] dotyczącego zamiaru instalacji tablicy reklamowej wolnostojącej zlokalizowanej przy ul. [...] w Warszawie i nałożył na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż nałożył taki obowiązek ze względu na wielkość konstrukcji tablicy reklamowej, której realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia w związku z możliwością wystąpienia niekorzystnych czynników atmosferycznych, co mogłoby powodować naruszenie konstrukcji urządzenia. Ponadto fundament tablicy znajdowałby się w bliskiej odległości od sieci podziemnych, co może stanowić uciążliwość w dostępie do mediów w razie wystąpienia awarii. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2007 r. (nr [...]) utrzymał w mocy powyższą decyzję, wskazując iż zgłoszona inwestycja jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ma w tym przypadku zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, który dotyczy instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach. Zdaniem organu odwoławczego, instalowaniem nie można określać budowy samodzielnej konstrukcji (budowli) na własnym fundamencie. W skardze do sądu administracyjnego Spółka [...] podniosła, że inwestycja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ podlega wyłączeniu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję stwierdził, że urządzenie reklamowe zostało błędnie zakwalifikowane jako wymagające pozwolenia na budowę, skoro zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego tylko reklamy świetlne i podświetlane usytuowane poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Objęcie zamiaru instalacji tablicy reklamowej obowiązkiem zgłoszenia nie pozbawia jednakże organu możliwości skorzystania z dyspozycji art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Możliwości zastosowania tego przepisu nie wziął pod uwagę Wojewoda, nie wyjaśniając, wbrew art. 7 i 77 § 1 k.p.a., kwestii zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz uciążliwości w dostępie do mediów. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda Mazowiecki wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego w obu przypadkach. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię przyjmującą, że należy go stosować do wszystkich tablic reklamowych, bez względu na ich wymiary i sposób posadowienia w gruncie, naruszenie przepisów art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię uznającą budowę budowli jaką jest wolnostojąca tablica reklamowa za wykonywanie robót budowlanych polegających jedynie na instalacji budowli, a ponadto zarzucono naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazówek nie mających pokrycia w materiale dowodowym, a tym samym sprzecznych z ustaleniami organów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej wskazującymi na naruszenie przepisów art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię w drodze, której Sąd doszedł do przekonania, że w omawianej sprawie wystarczające jest dokonanie zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi. Stanowisko Sądu I instancji w tej sprawie jest nietrafne, gdyż fakt, że inwestor w zgłoszeniu określił, iż chodzi o "instalację" tablicy reklamowej na trwale związanej z gruntem, nie jest to wiążące dla organów, ani dla Sądu, które powinny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a w tym projekt budowlany, dokonać własnych ustaleń i ocenić o jaki typ urządzenia reklamowego w rzeczywistości chodzi. Parametry zgłoszonego urządzenia reklamowego i jego konstrukcja opisane w projekcie budowlanym, wskazują jednoznacznie, że zamiar budowy dotyczy wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. Sama tylko podstawa tego urządzenia, jak wynika z projektu będzie miała ciężar – 96 kN. Wskazując więc w tym przypadku, że powinien mieć zastosowanie przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, a nie art. 3 pkt 3 i 6 tej ustawy, Sąd błędnie ocenił stan faktyczny sprawy. Dokonując ustaleń stanu faktycznego w danej sprawie, a następnie odnosząc to do konkretnego przepisu Prawa budowlanego, nie można czynić tego wybiórczo, nie biorąc pod uwagę wszystkich istotnych elementów w sprawie oraz nie zauważać niektórych niewygodnych dla strony przepisów, a w tym definicji ustawowych zamieszczanych w art. 3 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności biorąc pod uwagę rodzaj konstrukcji, wielkość, przeznaczenie oraz kryteria wymienione w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, należy ustalić do jakiej kategorii obiektów budowlanych zaliczyć projektowane przedsięwzięcie, gdyż od tego zależy, które przepisy powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. W przypadku urządzeń reklamowych należy brać pod uwagę art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, który zalicza do budowli "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy zgodnie z którym, instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (z wyjątkiem tam wymienionych), nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2). Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu pierwotnym obowiązującym do 24 grudnia 1997 r. (art. 29 ust. 2 pkt 2), odnosił się wyłącznie do "tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych", co wynikało wprost z jego treści. Następnie wykreślono z jego treści powyższy fragment i zmieniono nieco brzmienie, pozostawiając w dalszym ciągu zwrot "instalowaniu". Przy czym druga część przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu obecnie obowiązującym) dotyczy tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, co może wskazywać, że i pierwsza część tego przepisu, ponieważ jest to zawarte w jednym zdaniu, odnosi się też do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach, pomimo że wykreślono wyrazy "na istniejących" obiektach budowlanych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że pomimo zmian redakcyjnych przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego odnosi się w dalszym ciągu wyłącznie do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i wtedy adekwatne jest użycie tu zwrotu "instalowaniu", który nie został zdefiniowany w ustawie. Za takim rozumieniem tego przepisu może przemawiać również i brzmienie pkt 14 i 15 art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, gdzie wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu krat i instalowaniu urządzeń odnosi się do robót wykonywanych "na obiektach budowlanych". Zgodnie zaś z § 10 Zasad techniki prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), do oznaczenia jednakowych pojęć w ustawie używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Powyższa zasada, zwana "regułą konsekwencji terminologicznej i pojęciowej", ma zastosowanie przede wszystkim w ramach jednego aktu prawnego (ustawy, rozporządzenia), co w tym przypadku należało by odnieść do procesu wykładni przepisów art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 Prawa budowlanego, w których trzykrotnie użyto zwrotu "instalowaniu". Zakładając, że racjonalny prawodawca przestrzega powyższych reguł redakcyjnych, które w procesie stosowania prawa musza być przyjęte jako reguły interpretacyjne, należy dojść do wniosku, że skoro ustawodawca w jednym artykule (art. 29) dwukrotnie użył zwrotu "instalowaniu" w odniesieniu do robót wykonywanych na obiektach budowlanych, to nie mógł tego samego zwrotu użyć w innym znaczeniu w pkt 6 art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Powyżej powołany § 10 Zasad techniki prawodawczej nakazuje używać tych samych terminów dla tych samych pojęć oraz zakazuje stosowania tych samych terminów dla różnych pojęć we wszystkich przypadkach, w których pojęcia te i terminy występują w ustawie, są to podstawowe reguły redakcyjne i interpretacyjne, których nie można ignorować przy dokonywaniu wykładni (patrz S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 24). Poza tym przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego należy widzieć i interpretować w kontekście innych przepisów tej ustawy, uwzględniając jego miejsce w tej ustawie. Z art. 28 ust. 1 ww. ustawy wynika, że regulacje zawarte w art. 29 stanowią wyjątek od zasady zamieszczonej w ust. 1 art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątków od zasady nie można zaś interpretować w drodze wykładni rozszerzającej, co prowadzi do wniosku, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 nie ma zastosowania do wolnostojących trwale związanych z gruntem, urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Drugi wniosek jaki z tego wynika prowadzi do uznania, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego występują co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych, wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a kryteria na jakich opiera się ten podział wynikają z brzmienia i wykładni ww. przepisów (art. 3 pkt 3, art. 2 pkt 6). Zwrot "instalowaniu" użyty w art. 29 ust. 2 pkt 6 należy uznać za adekwatny dla określenia robót budowlanych wykonywanych na obiektach budowlanych a ilekroć w ustawie jest mowa o "budowie" zwrot ten należy odnieść między innymi do takich budowli jak wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, których budowy nie wymieniono w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Przy tak ustalonym stanie prawnym ustalenia stanu faktycznego, nie mogą prowadzić do naginania faktów do obowiązujących przepisów przez twierdzenie, że urządzenie reklamowe o określonych gabarytach i masie, parametrach wynikających z załączanego projektu budowlanego, nie są urządzeniami o których mowa w art. 3 pkt 3 lecz podlegają regulacji zamieszczonej w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W języku prawniczym przy dokonywaniu wykładni przepisów prawnych podobnie jak i przy opisywaniu pewnych faktów w pismach procesowych, obowiązują autorów pewne zasady logiki i racjonalność wniosków, jeśli już nie wynikające ze znajomości pewnych zasad techniki, czy praw fizyki, to wynikająca z doświadczenia życiowego. Nie można więc twierdzić, że tego typu urządzenie reklamowe, jak w niniejszej sprawie, nie jest trwale związane z gruntem, gdyż o tym nie przesądza to czy urządzenie to posiada fundament i czy jest on zagłębiony w ziemi, czy też posiada tzw. "płytę fundamentową", nie decyduje też o tym technika i technologia w jakiej konstrukcja ta jest wykonywana. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, niepubl.). Jak z powyższego wynika, o tym czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie w istocie decydują o tym jego parametry techniczne, co zgodnie z wymogami art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i zasadami wiedzy technicznej przy projektowaniu i budowie obliguje uczestników procesu budowlanego do brania pod uwagę okresu użytkowania, przepisów techniczno-budowlanych, względów bezpieczeństwa oraz innych warunków i wymagań tam wymienionych. Przepis art. 5 Prawa budowlanego został zamieszczony w rozdziale 1 Przepisy ogólne tej ustawy, odnosi się więc do całej ustawy w tym również do przepisów dotyczących urządzeń reklamowych. Niewątpliwie, w wąsko pojętym interesie inwestorów urządzeń reklamowych i właścicieli leży takie interpretowanie przepisów prawa, aby wszystkie te urządzenia były budowane na podstawie zgłoszenia, niezależnie od ich wielkości, masy, czy też usytuowania, gdyż takie są prawa rynku w tym zakresie. Nie można jednak ulegać tym tendencjom, zapominając o względach bezpieczeństwa, czy też przepisach techniczno-budowlanych i zgodności zasadami wiedzy technicznej. Organ I instancji prawidłowo wniósł sprzeciw, jednak w tym przypadku powinien powołać przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie ust. 7 pkt 1, bowiem już z samego faktu, że nie ma tu zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 wynika, że w takim razie wymagane jest pozwolenie na budowę. Ten drobny błąd skorygował w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, w uzasadnieniu odwołując się do przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego raczej już w tych kwestiach nie występują, a przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 931/05, jest wyjątkiem. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.