II OSK 1817/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 77/11 w sprawie ze skargi K. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz K. H. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 77/11, oddalił skargę K. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta K., na wniosek K. H., wszczął postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu domów jednorodzinnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną i komunikacją na działkach nr A i B obr. [...] K. wraz z zajazdem z działki nr C obr. [...] K. przy ul. M. w K.". W dniu 11 maja 2010 r. K. H. złożył wniosek o zawieszenie ww. postępowania na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Postanowieniem z dnia[...]lipca 2010 r. Prezydent odmówił zawieszenia postępowania stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony. Organ pierwszej instancji podkreślił, że art. 98 § 1 k.p.a. stanowi o dopuszczalności fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Stwierdził również, że zawieszenie postępowania nie jest zasadne, ponieważ w dniu 27 czerwca 2010 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru D.- M., który swoim obszarem obejmuje teren planowanej inwestycji. Powołując się na tę okoliczność organ pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe, a w przypadku bezprzedmiotowości postępowania organ administracji publicznej jest zobowiązany je umorzyć. Wobec powyższego, mając na uwadze zasadę ekonomiki procesowej organ pierwszej instancji uznał, że wniosek o zawieszenie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. K. H. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 98 § 1, art. 102 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i interpretację oraz złamanie ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7 oraz art. 8. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony, a organ pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia żadnej z przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ pierwszej instancji zobowiązany był zawiesić postępowanie. Organ nie jest uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne. Postanowieniem z dnia[...]listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia K. H.. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że zażalenie wpłynęło do organu I instancji 16 sierpnia 2010 r., natomiast kwestionowane postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego dopiero w dniu 19 sierpnia 2010 r., a więc 3 dni później. Zaszła zatem sytuacja, w której zażalenie zostało wniesione jeszcze przed doręczeniem jego autorowi kwestionowanego postanowienia. Opisana sytuacja powoduje, że zostało wniesione zażalenie na akt, który nie wszedł jeszcze do obrotu prawnego. Skargą K. H. zaskarżył powyższe postanowienie wskazując, że zostało ono wydane z naruszeniem zasad ogólnych k.p.a., tj. art. 40 § 2 oraz art. 77 § 1. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Kolegium pominęło fakt, iż postanowienie Prezydenta z dnia [...] lipca 2010 r. skarżący (w imieniu którego działają pełnomocnicy W. K. i T. S.) odebrał w dniu 10 sierpnia 2010 r. Postanowienie doręczone skarżącemu jest identyczne z postanowieniem, które później odebrał pełnomocnik T. S. i nie zawiera żadnych treści, które mogłoby wskazywać na jego informacyjny charakter. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, co oznacza, że skutki procesowe związane z doręczeniem decyzji powstają dopiero z chwilą doręczenia jej w sposób prawidłowy, to jest za pośrednictwem pełnomocnika. Skoro doręczenie nastąpiło z naruszeniem wskazanego trybu, to oznacza, iż nie nastąpiły skutki prawne związane z doręczeniem tzn. nie rozpoczął biegu termin do wniesienia zażalenia. Podkreślić należy, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie zakazuje doręczeń pism stronie, która ustanawia pełnomocnika. Doręczenie w takim przypadku pisma stronie wywołuje tylko taki skutek, że zostaje ona poinformowana o treści pisma. Wniesienie przez skarżącego zażalenia od postanowienia organu I instancji nastąpiło przed doręczeniem tego aktu, a zatem należało uznać, że jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W świetle powyższego Kolegium prawidłowo uznało, że doręczenie postanowienia stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika, nie powoduje jego zaistnienia w obrocie prawnym z chwilą doręczenia stronie, ale dopiero od momentu doręczenia postanowienia pełnomocnikowi strony. Datą skutecznego jego doręczenia jest zatem data jego odbioru przez pełnomocnika. Skoro w dacie 16 sierpnia 2010 r., tj. w dacie wniesienia przedmiotowego zażalenia, postanowienie Prezydenta Miasta K. o odmowie zawieszenia postępowania nie zostało jeszcze skutecznie doręczone, to nie biegł jeszcze termin do jego wniesienia. Termin ten zaczął biec dopiero w dniu 19 sierpnia 2010 r., tj. w dniu odebrania postanowienia Prezydenta przez T. S. - pełnomocnika skarżącego. Z powyższego wynika, że w chwili składania zażalenia nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do jego wniesienia, bo zostało ono wniesione na postanowienie, które nie weszło jeszcze skutecznie do obrotu prawnego. Skargą kasacyjną K. H. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 §2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 oraz art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pogląd, jakoby doręczenie pisma stronie miało charakter wyłącznie informacyjny nie znajduje odniesienia w przepisach k.p.a., a przede wszystkim stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. oraz w przypadku niniejszej sprawy przepisów art. 8, art. 9 oraz art. 112 k.p.a. Powołując się na wyrok WSA w Opolu z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 650/10, skarżący wskazał, że nie można zaakceptować stanowiska, że doręczenie decyzji organu I instancji bezpośrednio stronie, z pominięciem ustanowionego pełnomocnika powoduje, że decyzja ta nie wchodzi do obrotu prawnego. Doręczenie decyzji stanowi bowiem czynność materialno-techniczną, która nie decyduje o wejściu decyzji do obrotu prawnego. Przepisy k.p.a. w ogóle przy tym nie przewidują "informacyjnego", a więc nie wywołującego skutków prawnych doręczania decyzji. Jeżeli decyzja została stronie doręczona, nawet nieprawidłowo z naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., to nie można twierdzić, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Określony w art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia odwołania od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany przez organy administracji na niekorzyść uczestników postępowania. Ponadto w niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego, zastosowanie ma przepis art. 112 w z. z art. 126 k.p.a. stanowiący, że błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Skoro strona otrzymała pochodzące od organu pismo - zatytułowane "postanowienie", w treści którego zawarto pouczenie zgodnie z którym stronie przysługuje zażalenie w terminie 7 dni od doręczenia jej tego postanowienia, to ma ona pełne prawo oczekiwać, iż zastosowanie się do tego pouczenia nie przyniesie jej negatywnych skutków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Wyrażona w powyższym przepisie zasada oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach uznać należało, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w niniejszym składzie nie podziela bowiem stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie co do niedopuszczalności wniesionego przez K. H. zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2010 r. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy mieć na względzie, że normy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące doręczenie stanowią w istocie gwarancje przestrzegana przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Ich celem jest ochrona obywatela w związku z czym nie mogą być one interpretowane niejako na jego szkodę, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia odwołania (zażalenia) od wydanego przez organ rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 436/08; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 887/08). Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji/postanowienia stronie powinna być oceniana indywidualnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności niniejszej sprawy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, przemawiają za rozpoznaniem przez organ odwoławczy przedmiotowego zażalenia. Za słuszne uznać należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodnie z którym jeśli postanowienie (decyzja) organu administracji zostanie doręczone, nawet nieprawidłowo z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., to nie można twierdzić, że nie weszło ono do obrotu prawnego. Postanowienie takie weszło do obrotu prawnego i może być zaskarżone (o ile podlega zaskarżeniu). Postanowienie (decyzja) rozpoczyna zatem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia go stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który je wydał. Wynika to wprost z art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Mając powyższy przepis na uwadze, oraz że zgodnie z art. 126 k.p.a. stosuje się go odpowiednio do postanowień, stwierdzić należało, że postanowienie Prezydenta z dnia[...]lipca 2010 r. weszło do obrotu prawnego już w dniu 9 sierpnia 2010 r., gdy doręczono je stronie postępowania - Wydziałowi Skarbu Miasta Gminy K. (k. 445 akt administracyjnych). Ponadto w dniu, w którym przedmiotowe postanowienie doręczono K. H., tj. 10 sierpnia 2010 r., owo postanowienie doręczono jeszcze innym uczestnikom postępowania - J. O., W. P. i Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. Nie można zatem twierdzić, iż rozpoznaniu przedmiotowego zażalenia sprzeciwiał się fakt, iż w chwili jego wniesienia zaskarżone postanowienie nie weszło jeszcze do obrotu prawnego. Za rozpoznaniem przedmiotowego zażalenia przemawia również okoliczność, iż skarżący, działając w zaufaniu do organów administracji publicznej, zastosował się do pouczenia zawartego w przesłanym mu bezpośrednio postanowieniu i wniósł w ustawowym terminie zażalenie. Co więcej - przekazał swojemu pełnomocnikowi przedmiotowe postanowienie a ww. zażalenie zostało przez tego pełnomocnika sporządzone. Należy zauważyć także, iż niewłaściwe doręczenie postanowienia bezpośrednio stronie nastąpiło na skutek błędnego działania organu I instancji - to organ I instancji doręczył przedmiotowe postanowienie z naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a. Strona postępowania nie powinna być natomiast obciążona skutkami błędnego działania organu. Podkreślenia przy tym wymaga, że określony w art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczenia postanowienia pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia zażalenia od daty doręczenia pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany na niekorzyść uczestników postępowania. Pominięcie powyższych okoliczności przez organ II instancji stanowiło naruszenie, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, przepisów nakładających na organy obowiązek pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, należytego i wyczerpującego udzielania stronom informacji, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 8 i 9 k.p.a.) a także przepisu stanowiącego gwarancję ochrony strony przed skutkami błędnego pouczenia jej co do prawa odwołania (art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a.). Niesłusznie zatem Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy uznał zaskarżone przez K. H. postanowienie wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. za zgodne z przepisami prawa. Pominięcie wskazanych powyżej okoliczności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skutkowało, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszeniem przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w konsekwencji naruszeniem art. 151 tej ustawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając ponownie sprawę, dokona kontroli zaskarżonej decyzji mając na uwadze wskazaną wyżej wykładnię powołanych przepisów i okoliczności niniejszej sprawy.