II GSK 436/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P., H. i U. U. Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Op 441/07 w sprawie ze skargi P. P., H. i U. U. Spółki z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Op 441/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę P. P., H. i U. "U." Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej zwana spółką "U.") na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w O., działając na podstawie pkt 1.1.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze. zm.; dalej zwanej utd), nałożył na spółkę "U." karę pieniężną w kwocie 8000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji. Organ oparł się na ustaleniach kontroli, przeprowadzonej w dniu 26 kwietnia 2005 r. na drodze krajowej [...] w miejscowości O., należącego do spółki "U." samochodu ciężarowego marki STAR typ 244 (nr rej. [...]; dopuszczalna masa całkowita 10850 kg) wraz z przyczepą, którym przewożona była kukurydza pochodząca ze zbiorów spółki. Kontrolę przeprowadzili funkcjonariusze Naczelnika Urzędu Celnego w O. Kontrolerzy ustalili, że pojazdem kierował J. B., zatrudniony w spółce "U." na podstawie umowy zlecania. W ocenie organu zatrudniony na podstawie umowy zlecenia J. B. nie był pracownikiem spółki "U." w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), zatem nie została spełniona przesłanka z art. 4 pkt 4 lit. a) utd pozwalająca na uznanie przewozu za przewóz na potrzeby własne. Kierujący nie okazał do kontroli wypisu z licencji. Nie dokonał tego również przedsiębiorca w toku postępowania. Doszło zatem do wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka "U.". Spółka podniosła, że pod pojęciem pracownika należy rozumieć każdą osobę, która pod każdym tytułem prawnym świadczy pracę. Umowa zlecenia, na podstawie której zatrudniono kierowcę będącego emerytem, nosi cechy umowy o pracę na czas określony. Skarżąca zarzuciła także, że decyzję wydała osoba do tego nieuprawniona. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w O. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że skoro ustawa o transporcie drogowym nie zawiera określenia ustawowego pracownika, to należało odwołać się aktu prawnego określającego definicję pracownika, czyli do Kodeksu pracy. W rozpatrywanej sprawie pomiędzy skarżącą a kierowcą została zawarta umowa zlecenia, która miała charakter incydentalny i nie nosiła cech umowy o pracę. Oznaczało to, że kontrolowanego przejazdu nie można było uznać za przewóz na potrzeby własne, ale za transport drogowy, którego podjęcie i wykonywanie wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej są uprawnieni wszyscy funkcjonariusze organów celnych a nie tylko kontrolujący konkretny przewóz, zaś decyzja organu I instancji została podpisana przez funkcjonariusza celnego w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w O., będącego w przedmiotowej sprawie organem właściwym miejscowo i rzeczowo. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. wniosła spółka "U." podnosząc zarzuty jak w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 4 pkt 4 utd przewóz na potrzeby własne, to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie warunki wymienione w podpunktach a) – d) tego przepisu, w tym warunek, że pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników (art. 4 pkt 4 lit. a utd). Sąd I instancji stwierdził, że skontrolowany przewóz samochodem należącym do skarżącej spółki był wykonywany przez kierowcę J. B., którego ze skarżącą łączyła umowa zlecenia z dnia 15 kwietnia 2005 r. Na mocy tej umowy kierowca zobowiązał się do wykonania transportu kukurydzy w terminie "od dnia 15-04-2005, do 30-04-2005". Umowa miała charakter umowy cywilnej. W ocenie Sądu I instancji treść nie wskazywała na istnienie między kierowcą a skarżącą spółką stosunku pracy. Z uwagi na brak definicji pracownika w ustawie o transporcie drogowym, organy obu instancji zasadnie odwołały się do definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 Kodeku pracy, który stanowi, że pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Sporządzona na piśmie umowa zlecenia, z której wynika jedynie czasokres czynności i odpłatność za ich wykonanie nie świadczy o związaniu kierowcy stosunkiem pracy z przedsiębiorcą, do którego należy pojazd. Sporna umowa miała charakter incydentalny i była zawarta z byłym pracownikiem firmy, przebywającym na emeryturze, a zatem skarżącej spółce nie chodziło o pozyskanie pracownika, lecz tylko o osobę, która wykona zlecone czynności. Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 utd podjęcie i wykonywanie transportu wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Podczas przewozu drogowego wykonywanego w ramach transportu drogowego kontrolowany jest zobowiązany mieć przy sobie i okazywać na każde żądanie organu uprawnionego do kontroli między innymi wypis z licencji (art. 87 ust. 1 utd). Natomiast zgodnie z art. 92 ust. 1 i 4 utd, każdy kto wykonuje transport drogowy, naruszając przy tym obowiązki i warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym, podlega karze pieniężnej, przy czym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy o transporcie drogowym. Załącznik ten w pkt 1.1.1 przewiduje natomiast karę pieniężną w kwocie 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut, że decyzja organu I instancji jest "dotknięta wadą, gdyż nie wydał jej funkcjonariusz, który przeprowadzał kontrolę". Zgodnie z art. 93 ust. 1a utd, kara pieniężna nakładana jest w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta jest wydawana w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli, zaś powyższy przepis nie wskazuje, że decyzja ma pochodzić wyłącznie od funkcjonariusza, który dokonał kontroli pojazdu. Naczelnik Urzędu Celnego w O., w którego imieniu wydana została decyzja w I instancji, jest również funkcjonariuszem organów celnych, a zatem należy do grona osób uprawnionych do nakładania kar pieniężnych w drodze decyzji administracyjnej. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło P. P., H. i U. "U." Sp. z o.o. z siedzibą w R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. błędną wykładnię art. 89 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 i 1a utd, poprzez fakt wydania decyzji przez osoby do tego nieuprawnione 2. niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 4 lit. a) utd w związku z art. 2 i art. 22 § 1 Kodeksu pracy poprzez przyjęcie, że przy wykładni systemowej należy odwołać się tylko do jednego przepisu Kodeksu pracy, tj. do art. 2 Kodeksu pracy z pominięciem art. 22 § 1 tego kodeksu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzenia kontroli. Gramatyczna i logiczna wykładnia nakazuje wysnuć wniosek, że decyzję taką w imieniu naczelnika urzędu wydaje funkcjonariusz, będący jednocześnie z faktu prawa do wykonania kontroli, umocowany do wydania decyzji. Żaden przepis nie stanowi natomiast, że naczelnik jest funkcjonariuszem uprawnionym do przeprowadzenia kontroli. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, zasadne było przyjęcie tezy, że skoro przepisy utd nie zawierają definicji pracownika, to należało odwołać się definicji pracownika z Kodeksu pracy. Nie do przyjęcia jest natomiast teza, że definicja pracownika wynika z tytułu zawartej umowy. W ocenie skarżącej spółki, kierujący spełniał warunki stosunku pracy, bowiem praca była wykonywana osobiście, podlegał w jej wykonaniu kierownictwu zakładu, które organizowało transport, wskazany został czas i miejsce pracy i odpłatność. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w O. wniósł o oddalenie tej skargi. Podniósł, że zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej pozbawione są doniosłości prawnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów. Rozpoznawana skarga została oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i mimo wadliwej kwalifikacji pierwszego zarzutu kasacyjnego, jako zarzutu naruszenia prawa materialnego, zasadniczo spełnia wymagania ustawowe. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Pierwszy zarzut kasacji, iż decyzja wydana przez Naczelnika Urzędu Celnego została wydana przez osobę nieuprawnioną, ze swej istoty jest zarzutem naruszenia prawa procesowego, bowiem kwestie związane z uprawnieniem konkretnej osoby do wydania decyzji w imieniu organu, oraz kwestie właściwości rzeczowej i miejscowej organu należą do materii procesowej. To wadliwe zakwalifikowanie zarzutu nie wpływa jednak na ocenę jego nietrafności. Omawiany zarzut jest nieusprawiedliwiony ze względów merytorycznych, natury zasadniczej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej cytowany jako k.p.a.), postępowanie administracyjne w sprawach indywidualnych rozstrzyganych drodze decyzji administracyjnej toczy się przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej z urzędu przestrzegają swej właściwości miejscowej i rzeczowej. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak wynika z powyższego, w sprawach administracyjnych uprawnienia władcze i co za tym idzie decyzyjne, służą organom, a nie pracownikom organów. "Moc decyzyjna" pracownika organu jest tylko pochodną kompetencji oraz właściwości rzeczowej i miejscowej organu, w którego imieniu pracownik działa. W sprawach związanych z przestrzeganiem przepisów ustawy o transporcie drogowym ustawodawca przewidział właściwość rzeczową wielu organów. W art. 89 ust. 1 utd wymienieni zostali funkcjonariusze różnych organów uprawnieni do przeprowadzania kontroli dokumentów podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego. Są to funkcjonariusze Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, organów celnych, Straży Granicznej, zarządów dróg publicznych, Państwowej Inspekcji Pracy oraz organów samorządu. Zgodnie z art. 93 ust. 1 utd funkcjonariusze ci mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 93 ust. 1a utd decyzja ta wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że nakładanie kar pieniężnych w transporcie drogowym należy do kompetencji wielu organów. Są to wszystkie te organy, których funkcjonariusze są wymienieni w ustawie, jako uprawnieni do przeprowadzania kontroli drogowej. Ponieważ z ustawy wynika, że do kontroli drogowej uprawnieni są m.in. funkcjonariusze organów celnych, a organami celnymi I instancji są Naczelnicy Urzędów Celnych, to właśnie Naczelnicy Urzędów Celnych są organami rzeczowo właściwymi w sprawach nakładania kar pieniężnych w transporcie drogowym. Ich właściwość miejscowa związana jest z miejscem przeprowadzania kontroli. Ustawa o transporcie drogowym zawiera także upoważnienie ustawowe dla funkcjonariuszy wszystkich organów rzeczowo właściwych do wydawania decyzji o karach w imieniu tych organów. Upoważnienie to ma przede wszystkim umożliwić kontrolerom wydawanie decyzji niezwłocznie po kontroli, o ile jest to możliwe ze względów dowodowych i uzasadnione zapewnieniem skuteczności kontroli. Funkcjonariusze zawsze działają w imieniu "swoich" organów i ich uprawnienie do wydawania decyzji wywodzi się z właściwości rzeczowej organów, których są funkcjonariuszami. Twierdzenie, że uprawnienie do wydawania decyzji ma funkcjonariusz organu, a nie sam organ jest zupełnym nieporozumieniem, gdyż to uprawnienie funkcjonariusza wywodzi się z uprawnienia organu, a nie odwrotnie, co wprost wynika z treści art. 93 ust. 1a utd. Pierwszy zarzut kasacji jest więc całkowicie nieusprawiedliwiony. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 4 lit. a) utd. Sąd I instancji trafnie przyjął, że zgodnie z powołanym przepisem, przewozem na potrzeby własne jest każdy przejazd po drogach publicznych z pasażerami lub bez, z ładunkiem lub bez niego, przeznaczony do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Omawiany przejazd, aby mógł być traktowany, jako przewóz na potrzeby własne, musi spełniać warunki wymienione w art. 4 pkt 4 lit. a) - lit. d) utd. Przypomnieć też należy, że warunki wymienione pod literami a-d muszą być spełnione łącznie. W art. 4 pkt 4 lit. a) utd wymieniony jest warunek, że pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Niespełnienie tego jednego warunku powoduje, że przejazd nie może być traktowany, jako przewóz na potrzeby własne, zatem stosownie do art. 4 pkt 3 utd, jest transportem drogowym, zaś do wykonywania transportu drogowego niezbędna jest licencja transportowa. Składający skargę kasacyjną zarzuca organowi błędną wykładnię powołanego przepisu i kwestionuje przyjęte przez organ rozumienie użytego w nim pojęcia "pracownik", jako oznaczającego osobę zatrudnioną wyłącznie na podstawie umowy o pracę. Na wstępie stwierdzić należy, że utd nie definiuje pojęcia "pracownik". Tym samym należy przyjąć znaczenie określone w Kodeksie pracy, tj. w akcie prawnym regulującym kwestie pracy i zatrudnienia. Gdyby ustawodawca chciał nadać pojęciu "pracownik" inny sens, niż w akcie podstawowym definiującym to pojęcie, tj. w Kodeksie pracy, to wprowadziłby do utd własną definicję tego pojęcia, na użytek omawianej ustawy (utd), czego jednak nie uczynił. Zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy pracownikiem jest tylko osoba zatrudniona w oparciu o umowę o pracę. W tym miejscu wskazać należy, że regulacja art. 22 Kodeksu pracy nie ma znaczenia prawnego dla interpretacji pojęcia pracownika użytego w utd. Regulacja z art. 22 Kodeksu pracy ma bowiem wyłącznie znaczenie prawne dla ochrony jednostki (pracownika) przez ograniczenie możliwości obchodzenia regulacji Kodeksu pracy (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1503/06, wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 65/08). Trafnie zatem Sąd I instancji dokonał wykładni pojęcia "pracownik", użytego w art. 4 pkt 4 lit. a) utd i trafnie uznał, że pracownikiem w rozumieniu tego przepisu jest tylko osoba zatrudniona przez przedsiębiorcę na podstawie umowy o pracę. Każda inna forma zatrudnienia jest niezgodna z wymogiem ustalonym art. 4 pkt 4 lit. a) utd. Wskazać przy tym należy, że zatrudnienie na podstawie innych umów niż umowa o pracę jest oczywiście dopuszczalne i ustawa (utd) nie narzuca przedsiębiorcom formy zatrudnienia kierowców. Utd stanowi jedynie, że jeżeli przewóz ma być traktowany jako przewóz na potrzeby własne, to musi być wykonywany przez własnych pracowników. W sytuacji zatem, kiedy kierowca wykonywał swoje zadanie prowadzenia samochodu spółki w oparciu o umowę cywilnoprawną (o świadczenie usług) warunek prowadzenia samochodu przez pracownika przedsiębiorcy nie był spełniony. Sąd I instancji trafnie ocenił, że przedłożona do akt umowa jest umową cywilnoprawną, a stosunek łączący kierowcę ze spółką nie jest stosunkiem pracy. Inną kwalifikację stosunku łączącego spółkę kierowcą mógłby ustalić tylko sąd pracy w stosownym postępowaniu, czego jednak nie uczynił. W tym stanie rzeczy kontrolowany przewóz niespełniający warunku z art. 4 pkt 4 lit. a) utd nie był przewozem na potrzeby własne i musiał zostać uznany w myśl art. 4 pkt 3 utd za transport drogowy. Reasumując, należy uznać, że zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 4 pkt 4 lit. a) utd i dokonana na jej podstawie ocena prawna decyzji są prawidłowe, a omawiany zarzut kasacji nie jest usprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.