I OSK 1503/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Barbara Adamiak (spr.) NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 450/06 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2005 r. nałożono karę pieniężną w wysokości 8.300 zł na przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Zakład [...] M. B.. W uzasadnieniu stwierdzono, że kary zostały nałożone w wyniku stwierdzenia w toku kontroli następujących naruszeń: – skrócenia dziennego czasu wypoczynku o czas do jednej godziny przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne – podstawa prawna: art. 8 ust. 1–2 i ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.), kara – 50 zł, której wysokość określono na podstawie lp. 1.11.1. lit. a/ załącznika do ustawy o transporcie drogowym; – skrócenie dziennego czasu wypoczynku za każdą rozpoczętą kolejną godzinę przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne – podstawa prawna: art. 8 ust. 1–2 i ust. 7, art. 9 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, kara 50 zł, której wysokość określono na podstawie lp. 1.11.1 lit. b/ załącznika do ustawy o transporcie drogowym; – nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli drogowej – podstawa prawna: art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.) oraz art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879), kara – 200 zł, której wysokość określono na podstawie lp. 1.11.1 ust. 1 lit. b/ załącznika do ustawy o transporcie drogowym; – wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek – podstawa prawna: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), kara – 8 000 zł, której wysokość ustalono na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 powołanej ustawy oraz lp. 1.1.1 załącznika do ustawy. Ustalono, że kierownica pojazdu nie był zatrudniony w firmie Zakład [...] M. B.. Kierowca zeznał, że jest synem właścicielki firmy, nie jest w tej firmie zatrudniony, a jedynie w dniu kontroli pomagał w prowadzeniu Zakładu przez kierowanie pojazdem. Okazał wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Na podstawie tego stwierdzono, że przedmiotowy przewóz nie spełnia warunków wymaganych dla niezarobkowego przewozu drogowego – przewozu na potrzeby własne, a co za tym idzie kontrolowany przedsiębiorca powinien posiadać licencję na wykonywanie przedmiotowego przewozu drogowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 4 pkt 3 i pkt 4a, art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 1.1.1 załącznika do tej ustawy, po rozpoznaniu odwołania Zakładu [...] M. B., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 450/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli pojazdu jej firmy. Nie podważa faktu, że syn W. B. nie jest pracownikiem przedsiębiorstwa. Kwestionuje zakwalifikowanie jej syna jako osoby niebędącej pracownikiem przedsiębiorstwa, widząc w tym niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 1 oraz art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Sąd wywodził, że nakładając karę pieniężną za naruszenie przepisów regulujących transport drogowy organ ustala fakt ich naruszenia. Dla nałożenia kary pieniężnej nie ma znaczenia ani przyczyna naruszenia, wina za naruszenie, wielkość przedsiębiorstwa. Sąd wywodził, że preambuła rozporządzeń Rady (EWG) nr 3820 i 3821 jednoznacznie świadczy o ich restrykcyjnym charakterze. Powoduje to, że organ po jednoznacznym stwierdzeniu skrócenia dziennego czasu wypoczynku o czas do jednej godziny przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, skrócenia dziennego czasu wypoczynku za każdą rozpoczętą kolejną godzinę przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, czy nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdy podczas kontroli drogowej – organ orzekający w sprawie mógł jedynie na odpowiedniej podstawie wymierzyć karę w ustalonej w przepisie wysokości. Organ odwoławczy nie miał zaś żadnych podstaw do uchylenia bądź zmiany tego orzeczenia. Odnosząc się do kolejnego naruszenia, za które nałożono najwyższą karę Sąd wskazał, że stosownie do art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o transporcie drogowym przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych, z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. W toku czynności kontrolnych w przedsiębiorstwie ustalono, że przedsiębiorca M. B. posiadała zaświadczenie na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne, jednakże ustalono również, iż prowadzący pojazd jej syn W. B. nie był pracownikiem przedsiębiorstwa, które zrealizowało przedmiotowy przewóz i wykonywał ten przewóz na podstawie umowy zlecenia. W związku z czym stwierdzono, że firma nie spełniała wszystkich wymagań, które warunkują wykonywanie przewozów na podstawie wypisu z zaświadczenia i stwierdzono naruszenie określone w lp. 1.1.1 załącznika do ustawy, tj. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (z wyłączeniem taksówek), wymaganej przez art. 5 ustawy o transporcie drogowym. Warunkiem traktowania przewozu jako przewozu na potrzeby własne jest spełnienie łącznie przedstawionych wyżej przesłanek, tzn. przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, przewożony towar jest jego własnością i pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż kierowca nie był zatrudniony u przedsiębiorcy jako pracownik, tj. zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy, czyli nie był zatrudniony na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, w związku z czym wykonywany przez firmę przewóz towarów należało uznać za transport drogowy rzeczy i dlatego kierowca powinien był posiadać oraz okazywać na żądanie organu kontrolującego licencję na wykonywanie transportu drogowego. Pracownikiem, zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Zgodnie z art. 22 § 1 Kodeksu pracy, przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Zatrudnienie w warunkach określonych w § 1 powołanego przepisu jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy. Kierowanie pojazdem firmy musi być wykonywane przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Istota ciągłości świadczenia pracy w ramach stosunku pracy tkwi w tym, że zobowiązanie pracownika nie polega tylko na jednorazowym wykonywaniu pewnej czynności, ale wiąże się również z wykonywaniem określonych czynności w powtarzających się okresach czasu i w okresie istnienia trwałej więzi łączącej pracownika z pracodawcą. Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącej, uznającej za nietrafne odwołanie się w zaskarżonej decyzji do pojęcia pracownika przyjętego w Kodeksie pracy, Sąd przyjął, że uznaną regułą wykładni jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca słowa lub pojęcia (terminy) definiuje w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne. Gdyby celem ustawodawcy było posługiwanie się terminem "pracownik" w odmiennym niż kodeksowe znaczenie, wówczas zawarłby w ustawie o transporcie drogowym definicję pojęcia, tak jak wprowadził taką regulację, np. w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. To, że zabiegu takiego ustawodawca nie dokonał, nie może być uznane za niemające znaczenia w procesie wykładni prawa. Organy administracji publicznej przyjęły prawidłową wykładnię pojęcia "pracownik". Z tego względu, że decyzja nie narusza przepisów prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. M. B. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1) naruszeniu art. 33 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przejazd pojazdem przedsiębiorcy, wykonującego przewóz pomocniczo w stosunku do swojej działalności, kierowanym przez osobę zatrudnioną na podstawie umowy cywilnoprawnej nie jest przewozem na potrzeby własne, 2) naruszenie art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia wolności działalności gospodarczej skarżącej poprzez uniemożliwienie jej wykonywania przewozu na potrzeby własne oraz do nierównego traktowania przez władze publiczne podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Wywodziła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał wadliwej wykładni art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zakresie definicji "pracownika" przez zastosowanie definicji wypracowanej na gruncie Kodeksu pracy. Wywodziła, że przyjęta wykładnia nie jest prawidłowa z punktu widzenia zasad obowiązujących w Konstytucji RP, a zwłaszcza zasadzie swobody działalności gospodarczej oraz przeczy zasadzie równości podmiotów wobec prawa. Nie uwzględnia sytuacji drobnego przedsiębiorcy, który nie zatrudnia w danym czasie pracownika zatrudnionego na podstawie umowy o pracę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1170 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut, na podstawie którego została oparta skarga kasacyjna to zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) przez jego błędną wykładnię. Przepis ten określa pojęcia przyjęte w ustawie, jest to tzw. słowniczek. Punkt 4 tego przepisu zawiera definicję niezarobkowego przewozu drogowego – przewozu na potrzeby własne. Ustawodawca przyjął, iż przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie warunki określone w tym przepisie w punktach od "a" do "d". Jednym z podstawowych warunków jest to, aby pojazdy samochodowe używane do przewozu były prowadzone przez samego przedsiębiorcę lub jego pracowników. Użyte w pkt 4 art. 4 słowo "łącznie" oznacza, że wszystkie warunki od litery "a" do "d" muszą być jednocześnie spełnione, aby przewóz samochodowy mógł być uznany za przewóz samochodowy "na potrzeby własne". W sprawie niniejszej skarga kasacyjna kwestionuje przyjęte przez organ i Sąd orzekający w pierwszej instancji pojęcie wykonywania transportu przez pracowników przedsiębiorcy. Bezsporną bowiem okolicznością jest, że w dniu kontroli samochód był prowadzony przez osobę, z którą zawarto umowę zlecenia. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie zawiera własnej definicji pojęcia "pracownik", tym samym należy przyjąć znaczenie określone w Kodeksie pracy. Gdyby bowiem ustawodawca chciał nadać temu pojęciu inną treść bez odsyłania do Kodeksu pracy, to uczyniłby to wprost w ustawie o transporcie drogowym, tak jak uczynił to np. w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.). Na gruncie ustawy o transporcie drogowym brak jednak regulacji, co należy rozumieć pod pojęciem "pracownika", a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że ustawa ta odsyła do pojęcia z Kodeksu pracy. W art. 2 Kodeksu pracy zostało określone, że pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Natomiast umowa zlecenia, którą to legitymował się kierowca skontrolowanego pojazdu, uregulowana została w Kodeksie cywilnym. Artykuł 734 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Przedmiot umowy zlecenia został zatem w prawie cywilnym ujęty wąsko, co wyraźnie różnicuje ją od umowy o pracę. Umowa zlecenia w znaczeniu sensu stricto obejmuje zobowiązanie do dokonania czynności prawnej, a w znaczeniu sensu largo obejmuje czynności o charakterze faktycznym. Z tych względów nie można umowy zlecenia traktować jako umowę o pracę. Jak wskazano w ustawie o transporcie drogowym brak przepisu szczególnego, który pozwalałby na przyjęcie innego znaczenia "pracownika" niż to zdefiniowano w art. 2 Kodeksu pracy. Stosunku pracy nie rodzą takie umowy, jak umowa zlecenia. Regulacja art. 22 Kodeksu pracy nie ma zatem znaczenia prawnego dla interpretacji pojęcia pracownika w ustawie o transporcie drogowym. Regulacja ta ma bowiem wyłącznie znaczenie prawne dla ochrony jednostki, przez ograniczenie obchodzenia regulacji Kodeksu pracy, a zatem możliwości doprowadzenia do zmiany łączącej strony więzi prawnej z cywilnoprawnej na więź stosunku pracy. Sąd w pełni podzielił stanowisko przyjęte w wyroku z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 672/06. Przyjęta wykładnia nie narusza art. 22 Konstytucji RP, przez ograniczenie swobody działalności gospodarczej, dotyczy bowiem prawidłowości wykonywania tej działalności, jak i nie narusza art. 32 Konstytucji RP. Przyjęta definicja ustawowa zapewnia jednolite reguły stosowania wobec osób prowadzących tego samego rodzaju działalność gospodarczą. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.