II SAB/Po 84/13

Dnia 5 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi G. H. na bezczynność "A" Sp. z o.o. w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od "A" Sp. z o.o. w P. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], oznaczonym jako "wezwanie do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości oraz ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem", radca prawny Ł. B., działając jako pełnomocnik G. H., zwrócił się do przedsiębiorstwa energetycznego "X" S.A. w P. o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, przebiegających przez należące do G. H. nieruchomości, opisane jako działka o nr ewid. [...], położona w P., dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi KW Nr [...] oraz działka o nr ewid. [...], położona w P., dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi KW Nr [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego pisma, podniesiono, że na wyżej wskazanych działkach przebiegają linie elektroenergetyczne wchodzące w skład przedsiębiorstwa energetycznego. Do pisma załączono dokumentację odnoszącą się do przedmiotowych działek. W odpowiedzi na powyższe wezwanie spółka "X" Sp. z o.o. w P. Rejon Dystrybucji P. (dalej jako "X" lub "przedsiębiorstwo energetyczne"), pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], poinformowała pełnomocnika G. H., że urządzenia zostały posadowione na przedmiotowych nieruchomości po przeprowadzeniu stosownych procedur prawnych (w tym procedur administracyjnych), co oznacza, że przedsiębiorstwo energetyczne korzysta z przedmiotowych nieruchomości w dobrej wierze. W kwestii dotyczącej udostępnienia kserokopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych, spółka "X" poinformowała, iż nie jest ona organem administracji rządowej ani samorządowej, a więc nie jest zobowiązana do udzielenia wnioskowanej informacji stanowiącej wewnętrzną tajemnicę spółki. Pełnomocnik G. H. pismem z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], ponownie zwrócił się do przedsiębiorstwa energetycznego z prośbą o kserokopie decyzji dotyczących posadowienia urządzeń usytuowanych na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w P. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] spółka "X" poinformowała, że jest w stanie udostępnić do wglądu wnioskowaną dokumentację, ale wyłącznie w siedzibie Rejonu Dystrybucji P. i po wcześniejszym uzgodnieniu terminu spotkania z pracownikiem przedsiębiorstwa energetycznego. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. pełnomocnik G. H., wniósł za pośrednictwem przedsiębiorstwa energetycznego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność spółki "X", polegającą na: (1) nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżących w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym (2) niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Z powołaniem się na powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie bezczynności spółki "X" oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie, jak też zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przypadku skarg na bezczynność strona skarżąca nie jest związana jakimkolwiek terminem, lecz może ją skutecznie wnieść aż do ustania stanu bezczynności. W ocenie skarżących spółka "X", zajmując się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w świetle jej art. 4 ust. 1 pkt 5 - zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie "zadania publiczne" nie zostało użyte przypadkowo i ma na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego w tym znaczeniu, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". W związku z powyższym, zdaniem skarżącego żądane przez nich informacje dotyczą "sprawy publicznej" i nakładają na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek ich udzielenia. Pełnomocnik G. H. podniósł również, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], przedsiębiorstwo energetyczne poinformowało, że w zasobach dokumentacyjnych firmy zostały odnalezione dokumenty, które można zidentyfikować jako podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznej przebiegającej przez nieruchomości skarżącego. Do pisma dołączono kserokopie tych dokumentów, w liczbie 7. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], spółka "X" wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi lub umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że z rubrum skargi wynika, iż skarżącym jest "G. H.", natomiast w petitum radca prawny podał, iż działa w imieniu "G. M.". Wobec powyższego, wniesiono o odrzucenie skargi ze względu na niewłaściwe oznaczenie strony i brak legitymacji procesowej. W dalszej części uzasadnienia, przedsiębiorstwo energetyczne wskazało, że po zapoznaniu się ze skargą dokonano szczegółowej analizy sprawy oraz ponownego badania będących w jej posiadaniu dokumentów. Powyższe doprowadziło do odnalezienia wnioskowanych dokumentów, które zostały wysłane skarżącym. W ocenie przedsiębiorstwa energetycznego informacja udzielona skarżącym w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. usunęła ewentualny stan bezczynności podmiotu, a zatem wniosek o umorzenie postępowania zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, spółka "X" podkreśliła, że w swoich pismach skarżący dawali wyraźnie do zrozumienia, iż swoje żądanie opierają na ewidentnym własnym interesie prywatnym. Żądanie to było związane z podjęciem negocjacji w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu oraz ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez przedsiębiorstwo energetyczne z gruntu skarżących. Świadczy to o zamierzonym nadużyciu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w prywatnym interesie. Zgodnie z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o treści aktów administracyjnych, natomiast w katalogu określonym w tym przepisie nie ma kategorii "wszelkie posiadane dokumenty", co oznacza, że podmiot zobowiązany jest do udostępnienia jedynie takich dokumentów, które: po pierwsze, mają charakter dokumentu publicznego i po drugie, możliwe są do zindywidualizowania. W związku z tym żądania udostępnienia kserokopii "wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy ww. linii elektroenergetycznych" nie można oceniać jako żądania złożonego na podstawie powyższej ustawy. Spółka "X" wskazała też, że w myśl art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a nie prywatnego. Tymczasem okoliczności sprawy, a w szczególności uzasadnienie żądania udostępnienia informacji, wskazuje jednoznacznie na brak w sprawie warunku koniecznego, a mianowicie interesu publicznego i waloru "sprawy publicznej". Żądane przez skarżącego dokumenty, zdaniem pełnomocnika spółki "X" nie dotyczą sprawy publicznej, lecz gospodarczych interesów przedsiębiorstwa energetycznego i jako takie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie spółka "X" podniosła, że skarżący żądał udostępnienia bliżej nieokreślonych dokumentów, z tego względu było to żądanie informacji przetworzonej. Przedsiębiorstwo energetyczne nie posiada bowiem aktualnych map geodezyjnych, z których wynikałoby na czyim gruncie znajdują się urządzenia energetyczne. Udostępnienie skarżącemu żądanych przez niego informacji wymaga m.in. pozyskania aktualnych map działek, zidentyfikowania znajdujących się na działkach urządzeń, ustalenia własności urządzeń, ustalenia okresu budowy urządzeń, czy też zidentyfikowania i przeanalizowania zbioru dokumentów dotyczących urządzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie sądowe należało umorzyć. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Ustawa ta określa obowiązki podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz tryb, w jaki sposób wniosek taki powinien zostać rozpatrzony. Na wstępie należy zauważyć, że w treści skargi, pełnomocnik G. H. błędnie powołał, iż działa w imieniu "G. M.". Przedmiotowa omyłka nie ma jednak żadnej doniosłości prawnej wobec faktu, iż w części początkowej skargi poprawnie oznaczono stronę skarżącą oraz jej adres. Z powyższych względów wniosek o odrzucenie skargi nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku milczenia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w przypadku, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej. W takiej sytuacji Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Z kolei jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) wymienionej ustawy, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Należy przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów, wytworzone zarówno przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy zatem uznać, że informacje żądane przez skarżącego posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem treści dokumentów urzędowych (decyzji administracyjnych), odnoszących się do przedsiębiorstwa energetycznego "X". Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2013 r., żądanie skarżącego zostało dostatecznie sprecyzowane. W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący wniósł bowiem o przekazanie im kserokopii decyzji w sprawie lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach opisanych jako: działka o nr ewid. [...], położona w P., dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi KW Nr [...] oraz działka o nr ewid. [...], położona w P., dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi KW Nr [...] - stanowiących własność G. H. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zatem uszczegółowiony zarówno co do przedmiotu, jak i zakresu przestrzennego żądanych decyzji. Trzeba przy tym zauważyć, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, obowiązane do udzielenia informacji publicznej są nie tylko szeroko rozumiane organy administracji publicznej, publiczne osoby prawne lub jednostki organizacyjne albo podmioty je reprezentujące, lecz także inne podmioty lub jednostki organizacyjne, w szczególności jeżeli wykonują one zadania publiczne. Należy zarazem podkreślić, że zakres nazwy "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu nazwy "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, a zatem zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Odnosząc te uwagi do specyfiki przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że dostęp do zasobów energetycznych posiada podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (zob. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05, OTK-A 2006, nr 7, poz. 87). Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne, które de facto posiadają status zbliżony do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w szerokim ujęciu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Taki pogląd spotkał się z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r., II SAB/Wa 14/10; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., II SAB/Wa 268/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zarazem podkreślić, że w świetle art. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje w zasadzie prawo dostępu do informacji publicznej, a od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub choćby faktycznego. Żądana informacja nie miała przy tym charakteru przetworzonego, a zatem nie zaistniała też podstawa do badania, na mocy art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, czy w niniejszej sprawie uzyskanie wnioskowanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dane wnioskowane przez skarżącego składały się bowiem jedynie z prostych informacji, które nie wymagały od podmiotu zobowiązanego poniesienia nadmiernych nakładów w celu opracowania i przekazania informacji końcowej. Takie czynności organu, jak selekcja dokumentów oraz ich analiza, są zwykłymi czynnościami, które nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. O przetworzeniu informacji nie stanowi bowiem sięganie do materiałów archiwalnych czy też źródłowych. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej przewidzianego w art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego przedsiębiorstwo energetyczne nie może się skutecznie zasłaniać brakiem interesu publicznego skarżących w uzyskaniu przedmiotowych informacji. Trzeba również zauważyć, że prawo do uzyskania informacji publicznej zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej ulega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnice ustawowo chronione oraz tajemnicę przedsiębiorstwa. Przepis ten nie oznacza jednak, że podmiot zobowiązany może w takim przypadku nie podejmować jakichkolwiek działań. W celu uchylenia się od zarzutu bezczynności powinien on bowiem wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 wymienionej ustawy decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniając zarazem motywy takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji należy zatem uznać, że żądane informacje miały charakter informacji publicznej, a przedsiębiorstwo energetyczne było podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 powoływanej ustawy, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W aktach administracyjnych brak jest również jakiegokolwiek pisma powiadamiającego w trybie art. 13 ust. 2 powołanej ustawy o późniejszym terminie udostępnienia żądanych dokumentów. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 tejże ustawy nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji. Ze względu na powyższe należy przyjąć, że przedsiębiorstwo energetyczne "X" pozostawało w stanie bezczynności. Niemniej, biorąc pod uwagę, że bezczynność przedsiębiorstwa energetycznego "X" wynikała z wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zachowanie adresata wniosku nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy, lecz było skutkiem błędnej wykładni obowiązujących przepisów - Sąd stwierdził, że powyższy stan bezczynności nie miał charakteru rażącego. Jednocześnie, ze względu na fakt, iż żądana informacja została ostatecznie skierowana do skarżącego w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. - stwierdzić należało, że wniosek z dnia [...] listopada 2011 r. został rozpatrzony. Jak wynika z przekazanej Sądowi dokumentacji oraz uzasadnienia odpowiedzi na skargę powyższa informacja została przekazana pełnomocnikowi skarżącego już po wniesieniu skargi. W związku z powyższym niniejsze postępowanie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) jako bezprzedmiotowe (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).