VII SA/Wa 1149/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]grudnia 2010r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...], po rozpoznaniu wniosku z. dnia [...] listopada 2010 r. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. znak [...], wydaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...] i [...] w m. [...], polegającą na wyposażeniu tego zjazdu w dodatkowy pas ruchu przeznaczony dla pojazdów skręcających z drogi w lewo na teren tej nieruchomości – utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zrn.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że wniosek z dnia [...] lipca 2009 r. "[...]" Sp. z o.o., który wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie, zawierał żądanie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do stacji paliw usytuowanej na terenie nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...] i [...] w m. [...]. Przebudowa ta miałaby polegać na wyposażeniu zjazdu w dodatkowy pas ruchu przeznaczony dla pojazdów skręcających z drogi w lewo do stacji paliw, ponieważ do tej pory taki pas nie był wydzielony na jezdni, a po wprowadzeniu nowej organizacji ruchu na drodze (linia podwójna ciągła w osi jezdni) manewry skrętu w lewo stały się niedopuszczalne. 3. W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została ustalona klasa GP (droga główna ruchu przyspieszonego) rozpatrywanego odcinka drogi krajowej nr [...]. Z publikacji "Ruch drogowy 2005" wynika, że w 2005 r. średni dobowy ruch na tym odcinku drogi wynosił 10556 poj./dobę, co odpowiada miarodajnemu natężeniu ruchu 897 poj./h, obliczonemu zgodnie z zasadą ogólną podaną w załączniku nr [...] do zarządzenia nr [...]Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie sposobu obliczania miarodajnego ruchu godzinowego na drogach krajowych. Zgodnie z § 123 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zjazdy z dróg klasy GP do stacji paliw powinny spełniać warunki określone w § 113 ust. 3 i 4 tego rozporządzenia. Zgodnie z § 113 ust. 3, na drodze klasy GP i drogach niższych klas o dwóch jezdniach oraz na jednojezdniowej drodze o miarodajnym natężeniu ruch większym niż 800 P/h, połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu. Oznacza to, że połączenie przedmiotowej stacji paliw z drogą krajową nr [...], która stanowi jednojezdniową drogę klasy GP o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 poj./h, powinno być wykonane tylko dla jednego kierunku ruchu. Zdaniem organu, stacja powinna być dostępna wyłącznie z jednego kierunku ruchu, tj. z kierunku południe-północ ([...]-[...]), tak jak ma to miejsce obecnie dzięki dwóm zjazdom jednokierunkowym wyposażonym w dodatkowe pasy ruchu, które zapewniają bezpieczny i płynny wyjazd z drogi do stacji i wjazd na drogę ze stacji. Organ stwierdził również, iż pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby akceptację rozwiązania, którego ze względu na negatywny wpływ na bezpieczeństwo i sprawność ruchu drogowego nie dopuszcza ww. przepis, a naczelną zasadą, jaką powinien się kierować zarządca drogi przy wydawaniu decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która obowiązuje także przy wydawaniu decyzji w sprawie przebudowy zjazdu. Dlatego też Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wyważając słuszny interes w sprawie, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym. 4. Zdaniem Sądu stan faktyczny ustalony w sprawie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka "[...]", zarzucając mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez odmowę udzielenia zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu z powołaniem się na przepisy § 78 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 123 ust. 2 i § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jako na przepisy stanowiące warunki techniczne, podczas gdy normy uregulowane w § 113 ust. 3 i § 123 ust. 2 cyt. rozporządzenia nie stanowią odrębnych przepisów techniczno - budowlanych dla zjazdów. Skarżąca spółka zarzuciła także mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, wskazując art. 7 kpa poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego i nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, a w szczególności do stanowiska Ministra Infrastruktury zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2010 r., że przepis § 113 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie stanowi odrębnego przepisu techniczno - budowlanego dla zjazdu, a zatem nie mógł on stanowić podstawy prawnej negatywnych decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu wyłącznie ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych. 2. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. odmawiającą wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...] i [...] w m. [...], polegającą na wyposażeniu tego zjazdu w dodatkowy pas ruchu przeznaczony dla pojazdów skręcających z drogi w lewo na teren tej nieruchomości. 3.1. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 727/11 uznał skargę za niezasadną i ją oddalił, twierdząc w uzasadnieniu, iż przepisy ustawy o grogach publicznych nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu, jednak w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w powołanym przez organ rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedną z podstawowych zasad w odniesieniu do zjazdów z drogi wskazuje § 77 rozporządzenia, w myśl którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Natomiast zgodnie z przepisem § 123 ust. 2 tego rozporządzenia, na drodze klasy GP zjazdy powinny spełniać warunki określone w § 113 ust. 3 i 4. Oznacza to, że na drodze klasy GP i drogach niższych klas o dwóch jezdniach oraz na jednojezdniowej drodze o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 P/h połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu, o czym stanowi § 113 ust. 3 rozporządzenia. Na jednojezdniowej drodze klasy GP i drogach niższych klas o prędkości miarodajnej powyżej 70 km/h dopuszcza się wykonanie wyjazdu i wjazdu na drogę z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu dla obu kierunków ruchu po jednej stronie, jeżeli natężenie miarodajne ruchu nie jest większe niż 400 P/h. Przy większym miarodajnym natężeniu ruchu w obrębie wyjazdu z drogi do tych urządzeń należy zapewnić dodatkowy pas ruchu dla skrętów w lewo (§ 113 ust. 4 tego rozporządzenia). Sąd ustalił również, że przedmiotowa droga została zaliczona do klasy GP, natomiast średnie miarodajne natężenie ruchu na tej drodze wynosi 897 poj./h, i stwierdził, że organ słusznie zauważył, że połączenie przedmiotowej stacji paliw z drogą krajową nr 28, która stanowi jednojezdniową drogę klasy GP o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 poj./h, powinno być wykonane tylko dla jednego kierunku ruchu. W konsekwencji stacja powinna być dostępna wyłącznie z jednego kierunku ruchu, tak jak ma to miejsce obecnie dzięki dwóm zjazdom jednokierunkowym wyposażonym w dodatkowe pasy ruchu, które zapewniają bezpieczny i płynny wyjazd z drogi do stacji i wjazd na drogę ze stacji. Podzielił także Sąd stanowisko organu, że przepisy dotyczące dróg publicznych nie pozwalają przy miarodajnym natężeniu ruchu >800P/h na skomunikowanie stacji paliw z [...] klasy GP dla wszystkich kierunków ruchu. Nie jest zatem możliwa przebudowa przedmiotowego zjazdu polegająca na budowie dodatkowego pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych. Z uwagi na istniejące natężenie ruchu zarządca drogi nie może zmienić aktualnej organizacji ruchu. Budowa dodatkowego pasa do lewoskrętu będzie wymagała przebudowy drogi krajowej, na co zarządca drogi wyrazi zgodę w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych w formie umowy. Z wnioskiem o przebudowę drogi inwestor przedsięwzięcia będzie mógł wystąpić po uzyskaniu stosownego odstępstwa od warunków technicznych. 3.2. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. I OSK 1935/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 727/11 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w ponownym postępowaniu rozważenia przez Sąd pierwszej instancji wymaga, czy wniosek inicjujący postępowanie w sprawie dotyczył wydania warunków przebudowy drogi w taki sposób, aby istniejąca stacja paliw należąca do skarżącej kasacyjnie miała połączenie z drogą krajową poprzez budowę dodatkowego pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych, czy budowy zjazdu z tej drogi. Przebudowa drogi i przebudowa zjazdu są to bowiem odrębne inwestycje. Definicja normatywna "zjazdu" została wprowadzona ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie powołanej ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953), która weszła w życie z dniem 9 grudnia 2003 r. Wynika z niej, że zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Zjazd jest zatem miejscem dostępu do drogi publicznej, niestanowiącym jednak jej części. Definicję zjazdu zawiera również rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414), które w § 3 pkt 12 stanowi, że zjazd jest to część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze, przy czym zjazd nie jest skrzyżowaniem. W przepisie § 55 pkt 3 i 4 rozporządzenia wprowadzono podział zjazdów na zjazdy publiczne i zjazdy indywidualne, natomiast warunki techniczne i parametry jakim powinny one odpowiadać określono w § 78 i § 79 tego rozporządzenia. Przepis § 77 określa dostosowania zjazdu do wymogów bezpieczeństwa ruchu na drodze. Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z przepisem § 113 ust. 7, natomiast na podstawie § 123 ust. 2 zjazdy do stacji paliw powinny dodatkowo spełniać warunki określone w § 113 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Natomiast dodatkowych pasów ruchu dotyczą przepisy § 67 - § 74 rozporządzenia. A zatem z definicji "zjazdu" zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, że zjazd nie jest częścią drogi, lecz jest to miejsce dostępu do drogi publicznej. Definicja pojęcia "zjazdu" zawarta w ustawie o drogach publicznych jest obowiązujące także w sprawach z zakresu prawa budowlanego. W związku z powyższym przedwczesnym byłoby wypowiadanie się obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny co do zasadności pozostałych zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, gdyż dopiero po zastosowaniu przepisów prawa materialnego do należycie ustalonego stanu faktycznego w sprawie możliwa będzie kontrola sądu kasacyjnego. W przekonaniu NSA niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnych wiąże się w przedmiotowej sprawie z brakiem prawidłowych ustaleń dotyczących treści wniosku. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie treści wniosku pozwoli na ocenę prawidłowości zastosowanych przez organ do jego rozpoznania przepisów prawa materialnego. 3.3. Dokonując zatem ponownie kontroli zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wydania "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...] i [...] w m. [...], polegającą na wyposażeniu tego zjazdu w dodatkowy pas ruchu przeznaczony dla pojazdów skręcających z drogi w lewo na teren tej nieruchomości w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. 3.4 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie dokonując oceny zaskarżonej decyzji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżąca spółka pismem z dnia [...] lipca 2009 r. zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o wydanie warunków przebudowy istniejącego włączenia stacji paliw płynnych w [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], km 243+400, wskazując na zamiar wykonania dodatkowego pasa ruchu dla lewoskrętów oraz przebudowę pasa ruchu dla prawoskrętów; pismo to nie zawierało wniosku o przebudowę istniejących zjazdów. Pismem z [...] września 2009 r. GDDKiA poinformowała wnioskodawcę, że pozytywne rozpatrzenie wniosku wymaga uzyskania odstępstwa od warunków technicznych wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a następnie konieczne będzie uzyskanie decyzji w oparciu o art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, zawarcie umowy na przebudowę drogi, opracowanie dokumentacji i dokonanie uzgodnień oraz uzyskanie pozwolenia na budowę. Dopiero wówczas możliwa będzie realizacja wnioskowanej inwestycji. W piśmie z [...] października 2010 r. GDDKiA wskazała, że argumenty przemawiające za przebudową drogi poprzez wydzielenie dodatkowego lewoskrętnego pasa ruchu do stacji paliw uznała za zasadne, oraz, że taki element drogi nie jest zjazdem, a częścią drogi służącą do płynnego wyłączania i włączania się do ruchu drogowego. W piśmie wskazano różnice pomiędzy zjazdem a pasem ruchu, w który ten zjazd ma być wyposażony. Pismo Spółki zostało uznane za wniosek dotyczący przebudowy drogi. W ocenie organu zmiana organizacji ruchu, o którą wnosi wnioskodawca nie jest związana z art. 29 ustawy o drogach publicznych i jej wprowadzenie nie następuje w oparciu o decyzję administracyjną. Dalej organ wskazał, że po uzupełnieniu dokumentacji wyda decyzje dotycząca budowy dodatkowego pasa ruchu dla lewoskrętów. Dokonując uzupełnienia dokumentacji o załączniki graficzne do wniosku, strona wnioskująca przedstawiła także zakres proponowanych zmian w organizacji ruchu. Decyzją z [...] października 2010 r. GDDKiA nie zezwolił na przebudowę zjazdu polegającą na budowie dodatkowego pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] grudnia 2010 r. decyzja została utrzymana w mocy. Mając powyższe na uwadze, a zwłaszcza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w niniejszej sprawie uznać należy, iż wątpliwości budzi, czy wniosek rzeczywiście dotyczył przebudowy zjazdu. Z art. 61 § 1 kpa wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. Organ nie jest władny do samodzielnej jego zmiany, ponieważ treść wniosku wyznacza ramy postępowania administracyjnego, determinując konieczność zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Natomiast w sytuacji powzięcia wątpliwości co do zakresu żądania organ winien zobowiązać stronę do złożenia stosownego wyjaśnienia. Z akt sprawy wynika, że organ dostrzegł sprzeczność pomiędzy żądaniem zawartym we wniosku spółki "[...]" a żądanym przez tę spółkę w trakcie postępowania rozstrzygnięciem, o czym świadczy treść pisma organu z dnia [...] października 2010 r., jednakże sprzeczności tej nie wyjaśnił, i po stwierdzeniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "parametry techniczne istniejących zjazdów nie ulegają zmianie" wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych, który ma zastosowanie do zjazdów. 3.5. Zdaniem Sądu, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być prawidłowe, w pierwszej kolejności organ powinien wyjaśnić ewentualne wątpliwości dotyczące wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne musi być sformułowany na tyle jednoznacznie, aby organ rozpoznający sprawę nie miał wątpliwości, czego wnioskodawca domaga się, a jeśli jakiekolwiek wątpliwości dotyczące tego co ma być przedmiotem postępowania administracyjnego pojawią się – organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie lub wyjaśnienie, czego wniosek dotyczy. Właściwe sformułowanie wniosku, nawet przy pomocy organu jest nadzwyczaj istotne, bowiem nie tylko warunkuje prawidłowe rozpoznanie sprawy, ale, w pierwszej kolejności – umożliwia rozpoznanie sprawy przez właściwy organ. Jeśli natomiast zakres wniosku wątpliwości nie budzi – organ powinien przeprowadzić postępowanie mając na uwadze nie tylko zasady ogólne postępowania administracyjnego, ale w szczególności art. 7, 77 i 80 kpa, a właściwe rozstrzygnięcie wydane w oparciu o stosowne przepisy prawa materialnego – uzasadnić, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. IV. W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, a w pierwszej kolejności zakresu wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, to w tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne. V. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności, rozważenia wymaga, czy wniosek inicjujący postępowanie w sprawie dotyczył wydania warunków przebudowy drogi w taki sposób, aby istniejąca stacja paliw należąca do skarżącej miała połączenie z drogą krajową poprzez budowę dodatkowego pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych, czy budowy zjazdu z tej drogi. Przebudowa drogi i przebudowa zjazdu są to bowiem odrębne inwestycje. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.