I OSK 3036/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Spółki Gazownictwa Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 140/13 w sprawie ze skargi J.Z. na bezczynność PGNiG SPV4 Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 140/13, po rozpoznaniu skargi J.Z., zobowiązał PGNiG SPV4 Sp. z o.o. w Warszawie (powoływana dalej jako "Spółka") do podjęcia w terminie 14 dni czynności lub wydania aktu administracyjnego w sprawie wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: J.Z. pismem z dnia 20 lipca 2012 r. wystąpił do Karpackiej Spółki Gazownictwa w Tarnowie Oddział Zakład Gazowniczy w [..] z wnioskiem o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń służących do przesyłu gazu, usytuowanych na działkach wnioskodawcy nr [..] w [..]. Karpacka Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. w [..] pismami z dnia 22 sierpnia 2012 r. i 5 marca 2013 r. wskazała na konieczność przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo własności ww. działek oraz mapy zasadniczej sporządzonej dla nieruchomości zajętych pod infrastrukturę gazową. Z kolei w piśmie z dnia 6 maja 2013 r. wyjaśniła, że sieć gazowa na wskazanych działkach jest jej własnością i została wybudowana zgodnie z przepisami w 1972 r. Spółka podkreśliła, że usytuowanie sieci na działkach [..] /1 oraz [..] /1 jest niezbędne dla zapewnienia dostaw gazu do budynku nr [..], który stanowi własność J.Z. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.Z zarzucił Karpackiej Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. w [..] bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 20 lipca 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy. W związku z tym wniósł o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie. W odpowiedzi na skargę wskazano, że postanowieniem z dnia 1 lipca 2013 r. Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy orzekł o połączeniu m.in. Karpackiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w [..] z innymi spółkami gazowniczymi. Połączenie spółek nastąpiło przez ich przejęcie przez spółkę działającą pod firmą PGNiG SPV4 Sp. z o.o. w Warszawie. Spółka wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółek przejmowanych. Spółka wniosła jednocześnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 września 2013 r. uwzględnił powyższą skargę i zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Sąd podał, że w kontrolowanej sprawie rozważenia wymagało, czy dokumenty żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 20 lipca 2012 r. od poprzednika prawnego PGNiG SPV4 Sp. z o.o. w Warszawie stanowią informację publiczną oraz, czy wskazana spółka jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Odnosząc się do przedstawionych zagadnień Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.). W ocenie Sądu, zestawiając powyższą regulację z treścią wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2012 r. - obejmującego udostępnienie decyzji administracyjnych będących podstawą lokalizacji i budowy gazociągu na jego działkach - nie budzi wątpliwości, iż żądana przez J.Z. informacja jest informacją publiczną. Oceniając natomiast kwestię, czy PGNiG SPV4 Sp. z o.o. w Warszawie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie określenie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu określenia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych określeń abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Takim podmiotem realizującym (wykonującym) określone zadania publiczne w ww. rozumieniu, a zatem również podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będzie przedsiębiorstwo energetyczne. Zarówno bowiem dystrybucja energii elektrycznej jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP - są "zadaniami publicznymi", o których mówi ww. przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Zaprezentowany pogląd odnieść należy także do przedsiębiorstwa, którego przedmiotem działalności jest m.in. obrót i dystrybucja paliw gazowych i płynnych. W ocenie Sądu, z uwagi na wagę i zakres zadań wykonywanych przez PGNiG SPV4 S.A., a przede wszystkim obowiązki tego podmiotu jako operatora systemu dystrybucyjnego gazu, przedsiębiorstwo to należy zaliczyć do przedsiębiorstw użyteczności publicznej, wykonujących zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. To z kolei powoduje, że podmiot ten zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2012 r. dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższego Sąd wskazał, że skoro wniosek J.Z. z dnia 20 lipca 2012 r. dotyczył udostępnienia informacji publicznej, a nadto skierowany został do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia takiej informacji, przy czym bezsporne jest, iż do dnia rozprawy PGNiG SPV4 Sp. z o.o. w Warszawie nie zakończyła postępowania wywołanego wskazanym wnioskiem w żadnej z form prawem przewidzianych (art. 10, art. 16, art. 17 u.d.i.p.), uznać należało, że Spółka ta pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Sąd podał, że w odpowiedzi na skargę Spółka wskazała, że część dokumentacji archiwalnej Zakładu Gazowniczego w [..] uległa zniszczeniu. Jednocześnie wskazano, że spółka podejmie czynności mające na celu zgromadzenie dokumentacji "w ramach występujących w jego strukturach rejonów czy innych jednostek organizacyjnych". Podkreślono także, iż proces ten może być czasochłonny. Natomiast w zasobach archiwalnych nie ostały się decyzje administracyjne dotyczące budowy sieci, zaś spółka dysponuje jedynie "dokumentacją prywatną" z zakresu procesu inwestycyjnego. W ocenie Sądu, treść cytowanych oświadczeń prowadzi do wniosku, że spółka może być w posiadaniu decyzji interesujących skarżącego. Stanowisko to wynika z faktu, iż po złożeniu przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poprzednik prawny PGNiG SPV 4 Sp. z o.o. w Warszawie (Karpacka Spółka Gazownictwa sp. z o.o. w [..]) informował wnioskodawcę (w pismach z dnia 22 sierpnia 2012 r., 5 marca 2013 r., a także 6 maja 2013 r.) o swoim stanowisku w tej sprawie, zmierzając do jej wyjaśnienia i załatwienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. (następca prawny PGNiG SPV4 Sp. z o.o.), reprezentowana przez r.pr. A.S., zaskarżając wyrok w części, tj. w pkt 1 i 3, wnosząc o zmianę wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi J.Z. ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, tj. a) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że żądana przez J.Z. w pismach z dnia 20 lipca 2012 r. i 5 marca 2013 r. informacja, stanowi informację publiczną; b) art. 4 u.d.i.p. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że wszelkie informacje dotyczące sieci przesyłowych podlegają pod informację publiczną; 2) prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego wyrażającą się w przyjęciu, że pisma J.Z. obejmują żądanie informacji publicznej, choć ich treść wskazuje na zamiar wykorzystania informacji do prywatnych celów – na indywidualny charakter sprawy, a powołanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej jest przejawem nadużycia prawa ze strony wnioskodawcy, co doprowadziło do uwzględnienia skargi (art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 21 u.d.i.p.) W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na konieczność rozważenia, na ile działalność przedsiębiorców przesyłowych podpada pod informację publiczną, a jednocześnie, czy mieści się w granicach prawa korzystanie z dostępu do takiej informacji, by podmiot zobowiązany do jej udzielenia postawić w gorszej sytuacji w przyszłym procesie cywilnym. Sąd pierwszej instancji przyjął, że z uwagi na wagę i zakres zadań wykonywanych przez Spółkę, której przedmiot działalności obejmuje m.in. obrót i dystrybucję paliw gazowych i płynnych oraz jej obowiązku jako operatora systemu dystrybucyjnego gazu należy zaliczyć do przedsiębiorstw użyteczności publicznej wykonujących zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Sąd pominął jednak okoliczność, że ustawa o dostępie do informacji publicznej miała za cel otwarcie dostępu obywatela do informacji o działalności różnych podmiotów wykonujących władztwo z zakresu imperium albo dysponujących bonum commune. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie doszło do nieusprawiedliwionego rozciągnięcia ustawy o dostępie do informacji publicznej nie na samą dystrybucję paliw i energii, ale na indywidualne i prywatne zagadnienia, jak chociażby tytuły prawne posadowienia poszczególnych części instalacji. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji bezzasadnie również uznał, że w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie jest dopuszczalne badanie, czy wnioskodawca legitymuje się jakimkolwiek interesem, w tym publicznym. Wprawdzie prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jednak istotne jest, aby wniosek o udostępnienie takiej informacji dotyczył spraw publicznych, czyli osoba występująca z wnioskiem powinna mieć interes publiczny w jej uzyskaniu. W niniejszej natomiast sprawie z wnioskiem o udzielenie informacji wystąpił podmiot kierujący do Spółki przede wszystkim żądania prywatne (związane z roszczeniami w zakresie bezumownego korzystania z nieruchomości oraz ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem). Z powyższego jasno wynika, że wnioskodawca ma w sprawie interes indywidualny, a nie publiczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego i materialnego zmierzają do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji co do kwalifikacji żądanych przez skarżącego dokumentów, jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Mając na uwadze treść tych przepisów, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne jest bowiem jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem uznał, że żądane dokumenty dotyczące budowy urządzeń służących do przesyłania gazu, z których to dokumentów i decyzji Spółka wywodzi swoje prawa do infrastruktury gazowej usytułowanej na działkach skarżącego, są w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej - informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Fakt, że skarżąca kasacyjnie Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oznacza, że Spółka ta była zobowiązana do załatwienia wniosku skarżącego w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wbrew zatem twierdzeniom Spółki, żądane przez J.Z. informacje stanowią informację publiczną i – jak wynika z akt sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też informacja ta nie została mu wcześniej udzielona zgodnie z wnioskiem. Zaznaczyć należy, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł się z nią zapoznać, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Jak zostało to ujęte we wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2012 r., wszelkie ewentualne decyzje administracyjne, które stanowiły podstawę lokalizacji, budowy i przebudowy urządzeń służących do przesyłu gazu należących do Spółki, a znajdujące się na działkach skarżącego, posiadają walor informacji związanej z wykonywaniem zadania publicznego przez Spółkę, dotyczą bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy. Świadczenie bowiem usług publicznych w zakresie dystrybucji gazu następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną. Odnosząc się do drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma żadnego znaczenia prawnego okoliczność, że J.Z. jednocześnie realizuje swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki. Informacje o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p., będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ww. ustawie, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP, który statuuje obywatelskie prawo do informacji publicznej. Zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma, a samo formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącego wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się udostępnienia kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia urządzeń służących do przesyłu gazu na przedmiotowych działkach, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym, że bezzasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji zobowiązując PGNiG SPV4 Sp. z o.o. w Warszawie (której następcą prawnym jest skarżąca kasacyjnie) do rozpoznania wniosku J.Z. z dnia 20 lipca 2012 r. naruszył przepisy art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naruszenia tych przepisów Spółka upatruje bowiem w uwzględnieniu wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi. Zdaniem natomiast Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż w niniejszej sprawie doszło do zaniechania odpowiedniego zachowania się Spółki, co uzasadniało podjęte w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.