VI SA/Wa 285/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sprawy ze skargi D. G. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej oddala skargę Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej Rada Izby Notarialnej w W. odmówiła D. G. wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazano, że aplikant D. G. zwróciła się ponownie o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Organ stanął na stanowisku, że konsekwencją uzyskania (przy uwzględnieniu przewidzianego trybu poprawkowego oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów, względnie nie złożenia (nie przystąpienia) do któregokolwiek z nich jest uznane, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Nie wykonanie obowiązków objętych programem aplikacji notarialnej uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Tym samym więc, zdaniem Rady Izby Notarialnej w W., ustalenie, że aplikant nie zrealizował programu aplikacji notarialnej - nie uzyskał pozytywnej oceny z kolokwium, powoduje, że nie spełnia on warunków do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji i skutkuje podjęciem uchwały o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji. Organ wskazał ponadto, że nie zmieniły się przesłanki, które legły u podstaw wydania uchwały nr [...] Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r. Uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Krajowa Rada Notarialna po rozpoznaniu zażalenia D. G. działając na podstawie art. 40 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliła zaskarżoną uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w całości i umorzyła postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że D. G. zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w W. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej po raz pierwszy pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Uchwalą z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] Rada Izby Notarialnej w W. odmówiła wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. D. G. wniosła zażalenie na tę uchwałę do Krajowej Rady Notarialnej, która uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r. Następnie D. G. wniosła na wskazaną uchwałę Krajowej Rady Notarialnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Niezależnie od tego, w dniu [...] sierpnia 2012 r. D. G. wniosła ponownie do Rady Izby Notarialnej w W. o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Przedmiotową uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] Rada Izby Notarialnej w W. ponownie odmówiła Wnioskodawczyni wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Krajowa Rada Notarialna podniosła, że uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego zwane jest w doktrynie decyzją (postanowieniem) kasacyjną i umarzającą postępowanie w sprawie. Wskazany przepis sam w sobie nie stanowi przesłanki umorzenia, a jedynie podstawę rozstrzygnięcia o takiej treści. Orzecznictwo sądowe podkreśla, że w tym trybie można podjąć decyzję o umorzeniu sprawy tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. Organ powołując się na stanowisko doktryny wywodził, że przedmiotem postępowaniu administracyjnego może być tylko i wyłącznie konkretna sprawa, mająca charakter sprawy administracyjnej. Postępowanie nie posiadające tego przymiotu jest więc bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone. Obowiązek umorzenia bezprzedmiotowego postępowania dotyczy zaś zarówno przypadków, kiedy bezprzedmiotowość ma charakter następczy, jak i charakter uprzedni - a więc także sytuacji, kiedy postępowanie od samego początku było bezprzedmiotowe. Organ zwrócił również uwagę na obowiązującą w prawie polskim zasadę ne bis in idem oznaczającą, że niemożliwe jest dwukrotne orzekanie w tej samej sprawie. W ocenie Krajowej Rady Notarialnej obowiązującą w prawie polskim zasadę ne bis in idem oznaczającą, że niemożliwe jest dwukrotne orzekanie w tej samej sprawie. Ponowne wszczęcie postępowania na wniosek tej samej osoby i w tym samym stanie faktycznym jest sprzeczne z tą zasadę. W rezultacie, zdaniem organu, należy uznać, że postępowanie takie jest od samego początku bezprzedmiotowe. Jako, iż D. G. ponownie wniosła do Rady Izby Notarialnej w W. o wydanie zaświadczenia, mimo iż organ ten orzekł już raz w tej sprawie uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r., należy uznać, że niniejsze postępowanie od początku było bezprzedmiotowe. Skargę na opisaną uchwałę wywiodła D. G. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. Art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, iż postępowanie administracyjne wszczęte wskutek ponownego wniosku Skarżącej z [...] sierpnia 2012 r. o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji jest bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy: a) wydanie zaświadczenia lub odmowa jego wydania opiera się każdorazowo o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania zaświadczenia, co z istoty zaświadczenia, czym jest potwierdzenie określonego stanu rzeczy jako przejaw wiedzy organu, nie może być objęte stanem res iudicata czy ne bis in idem. b) organ administracji jest obowiązany wydać zaświadczenie lub odmówić jego wydania postanowieniem, a więc rozstrzygnąć każde żądanie osoby zainteresowanej do wydania zaświadczenia w sytuacji gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa np. art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie (Dz. U. 2008 Nr 189 poz. 1158 z późn. zm.); innej formy prawnej zakończenia tego postępowania przepisy nie przewidują. c) pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w W. SSA M. M.na podstawie danych, którymi dysponował również organ I i II instancji poinformowała o dopuszczeniu Skarżącej, w trybie nadzoru Ministra Sprawiedliwości, do egzaminu notarialnego wobec spełniania przesłanek ustawowych z ustawy o notariacie, w tym odbycia aplikacji notarialnej, pomimo niewydania przez organ I instancji zaświadczenia o odbyciu aplikacji przez Skarżącą, co w porównaniu do stanu faktycznego i prawnego istniejącego [...] lipca 2012 r. stanowiło istotną zmianę i potwierdzenie, iż organ I instancji dysponował danymi wystarczającymi do wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącą treści, d) Wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną, a jest czynnością materialno- techniczną mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, co nie wyklucza możliwości wielokrotnego żądania przez zainteresowaną osobę wydania zaświadczenia o określonej treści nawet w tym samym stanie faktycznym. 2. art. 219 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej uchwałę organu I instancji i umarzającej postępowanie I instancyjne, w sytuacji gdy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują dla procedury wydawania zaświadczeń takiej formy załatwienia żądania zainteresowanego, która kończyłaby się umorzeniem postępowania w drodze decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a jedyną formą prawną zakończenia postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest wydanie zaświadczenia lub odmowa wydania zaświadczenia w drodze postanowienia, co narusza zasadę praworządności i stanowi uchylanie się organu od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. 3. art. 138 § 1 pkt 2 zd. 2 k.p.a. w zw. z art. 141 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej postanowienie organu I instancji oraz umarzające postępowanie pierwszoinstancyjne, w sytuacji gdy przepis art. 138 § 1 pkt 2 zd. drugie k.p.a. jako stosowany odpowiednio nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, zaś rozstrzygnięcie organu II instancji powinno przyjąć formę prawną postanowienia, a nie decyzji, jak wskazano w zaskarżonej uchwale. 4. Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie w zw. z art. 217 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie się organu od wydania uchwały rozstrzygającej sprawę co do istoty, w sytuacji gdy przepis art. 72 § 2 ustawy o Notariacie nakazuje organowi wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a z uwagi na specyfikę postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń przepis art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 zd. drugie k.p.a. nie ma zastosowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto przedstawione zarzuty. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie popierając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na to, że wydanie zaświadczenia opiera się każdorazowo o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania zaświadczenia, a w konsekwencji nie może być objęte stanem res iudicata lub ne bis in idem, organ podkreślił, że powyższa teza prowadzi do trudnych do zaakceptowania wniosków. Jej aplikacja w praktyce oznacza zdaniem organu uznanie, że jednostka ma prawo do zwracania się do organu administracji publicznej o wydanie zaświadczenia z w zasadzie dowolną częstotliwością. Dana osoba mogłaby na przykład składać wnioski do tego samego organu o wydanie takiego samego zaświadczenia na przykład codziennie. Zgodnie z tezą przedstawioną w skardze, organ administracji byłby obowiązany za każdym razem wydać zaświadczeniu lub też - jeśli w toku postępowania wyjaśniającego stwierdziłby, że nie powinno ono zostać wydane - za każdym razem wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. W ten sposób jedna osoba mogłaby w prosty sposób doprowadzić do całkowitej obstrukcji pracy organu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Zgodnie z art. 217 §1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W przedmiotowej sprawie skarżąca D. G. dwukrotnie zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w W. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej obejmującej okres od [...] stycznia 2010 r. do [...] czerwca 2012 r. Wnioski z [...] lipca 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r. są tożsame w swej treści (vide: akta administracyjne). W wyniku rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w W. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. postanowiła odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści (akta administracyjne dołączone do sprawy o sygn. VI SA/Wa 2136/12 dołączonej do sprawy niniejszej zarządzeniem z 8 kwietnia 2013 r.). D. G. [...] lipca 2012 r. wniosła zażalenie na tę uchwałę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Krajowa Rada Notarialna stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W wyniku rozpoznania skargi wywiedzionej przez skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. uchylił tą uchwałę. Wyrok ten jest prawomocny (akta o sygn. VI SA/Wa 2136/12 dołączone do sprawy niniejszej zarządzeniem z 8 kwietnia 2013 r.). W sprawie niniejszej Krajowa Rada Notarialna uchyliła uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. ponownie odmawiającą wydania zaświadczenia żądanej treści i umorzyła postępowanie w przedmiocie ponownie złożonego, tożsamego wniosku jako bezprzedmiotowe. W wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1488/10; LEX nr 745045) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zasada res judicata nie ma również zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom". Z kolei w wyroku z dnia z dnia 29 maja 2003 r. (sygn. akt II SA 1439/02; M. Prawn. 2003/14/626), na który powołuje się również skarżąca w uzasadnieniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia może dochodzić swojego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować ponownie o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie - żalić się do organu wyższego stopnia (w ostateczności przysługuje skarga do NSA)". W przedmiotowej sprawie skarżąca uzyskała już odmowę wydania zaświadczenia żądanej przez nią treści. Zgodnie z przytoczonymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego drogą kontestowania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści jest zażalenie, a nie ponowny, tożsamy wniosek. Sąd pozostaje przy tym na stanowisku, że okoliczność, iż skarżąca została dopuszczona do udziału w egzaminie notarialnym przez Komisję Egzaminacyjną ds. aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości nie stanowi z punktu widzenia organu nowej okoliczności dla jego stanowiska, co do odbycia przez skarżącą aplikacji notarialnej i jako taka nie może stanowić podstawy skutecznego ponowienia wniosku o wydanie żądanego zaświadczenia. Skarżąca wniosła zażalenie i rozpoczęła proces weryfikacji postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Na skutek wskazanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r., zażalenie to będzie przedmiotem rozpoznania przez Krajową Radę Notarialną. Tym samym w ocenie Sądu wykluczona jest możliwość ponownego rozstrzygania w sprawie tożsamego wniosku o wydanie zaświadczenia w niezmienionym stanie prawnym i faktycznym. W wyroku z dnia 10 marca 2010 r. (sygn. akt I OSK 733/09; LEX nr 595502) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w sprawach nieuregulowanych w przepisach Działu VII k.p.a. odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza zasady ogólne k.p.a.". Prawidłowo zatem organ uznając tożsamość złożonych wniosków uchylił zaskarżoną uchwałę i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.