II OSK 3144/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "Z. M." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 855/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "Z. M." z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 6 lutego 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 855/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "Z. M." z siedzibą w W., zw. dalej skarżącym lub stowarzyszeniem, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zw. dalej SKO, z dnia 6 lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W motywach wyroku sąd pierwszej instancji powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 lutego 2013 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. W., zw. dalej Prezydentem Miasta, z dnia 19 maja 2010 r. odmawiające stowarzyszeniu udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek O. S. T. G. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych, zespołu zabudowy usługowej na terenie o pow. ok. 2 ha parkingów samochodowych dla przynajmniej 300 samochodów w ramach inwestycji polegającej na budowie garażu wielopoziomowego wraz z powierzchnią wystawienniczą oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i przeniesieniem stacji trafo, na działkach ew. nr ..., ..., ..., ... obręb ... przy ul. S., w Dzielnicy W. m. W. Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2010 r. Prezydent m. W. odstąpił od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. W takiej sytuacji organ rozważał zasadność dopuszczenia do udziału w sprawie w oparciu o art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organ zasadnie wywiódł, że udział stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowej instalacji nie jest uzasadniony interesem społecznym. W ocenie Sądu, powołanie się na ogólnikowe wartości, jak ochrona strefy regeneracji i wymiany powietrza nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stowarzyszenie, pomimo wezwania ze strony organu o wykazanie takiego interesu, nie przedstawiło żadnej argumentacji w tym zakresie stwierdzając, iż interes taki został wskazany we wniosku. Zasadnie zatem organ wywiódł, że z uwagi na lokalizację inwestycji, nie można przyjąć, że wystarczającym warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest określenie interesu społecznego, wskazanego przez stowarzyszenie, jako ochrona przed zanieczyszczeniem powietrza, bowiem co do zasady, każde przedsięwzięcie stanowi ingerencję w środowisko, również w zakresie zanieczyszczania powietrza oraz zmiany warunków akustycznych. W ocenie Sądu, dokument, na który powołuje się w skardze stowarzyszenie, "Znaczenie klinów nawietrzających w systemie przewietrzania W.", również nie wskazuje na występowanie interesu społecznego w tym konkretnym postępowaniu w odniesieniu do tak zlokalizowanej inwestycji. Z dokumentu tego nie można bowiem wyprowadzić wprost zagrożeń dotyczących kwestii nawietrzania miasta W. w sytuacji budowy przedmiotowej inwestycji biorąc pod uwagę jej lokalizację. Odnosząc się zaś do naruszenia art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus, sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzut ten jest bezpodstawny, gdyż przepis art. 31 § 1 k.p.a. zapewnia odpowiednią i jednocześnie zgodną za standardami konstytucyjnymi oraz prawno-międzynarodowymi ochronę organizacji społecznych działających na rzecz ochrony środowiska. W skardze kasacyjnej stowarzyszenie zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie przez Sąd stanu faktycznego, co do wykazywania przez stowarzyszenie istnienia interesu społecznego, przemawiającego za jego udziałem w postępowaniu środowiskowym, 2) art. 31 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez błędną jego wykładnię odnośnie wykazywania przez stowarzyszenie interesu społecznego przemawiającego za jego udziałem w postępowaniu środowiskowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. argumentowano, że sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalanego przez organ drugiej instancji w szczególności w kontekście dowodów przekazanych przez stronę, nie odniósł się także do powołanego w skardze orzecznictwa NSA, mimo że dotyczyło ono analogicznego przypadku (przesłanek interesu społecznego przemawiającego za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym). Zdaniem stowarzyszenia, sąd pierwszej instancji dokonał także błędnej wykładni art. 31 § 1 k.p.a., odnośnie wykazywania interesu społecznego przemawiającego za udziałem stowarzyszenia w postępowaniu środowiskowym, gdyż ściśle powiązał kwestię istnienia interesu społecznego z koniecznością wykazania się wiedzą na temat zagadnień merytorycznych związanych z wpływem przedmiotowej inwestycji na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ oraz sąd pierwszej instancji nie kwestionowały, że żądanie sformułowane przez stronę dotyczące dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest uzasadnione jej celami statutowymi. Przedmiotem sporu pozostawało to, czy stowarzyszenie wykazało interes społeczny zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. Przepis art. 31 § 1 k.p.a. wymaga wykazania dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stowarzyszenie uznało, iż wykazanie ogólnego powiązania bliżej nieokreślonego interesu z przedmiotem postępowania jest wystarczające do przyjęcia, że zostały spełnione wymagania z art. 31 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organ, jak i sąd pierwszej instancji prawidłowo nie podzieliły stanowiska stowarzyszenia w tym zakresie. Nie jest bowiem dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11, Lex nr 1217445). Podkreślić należy, iż organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11). Ponadto, organizacja społeczna, żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów określonych w art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim dopuszczeniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 218/11, Lex nr 1219093). Należy zatem zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, oczekując, że to organ administracji przeprowadzi postępowanie dowodowe celem ustalenia przesłanek zasadności tego żądania. W niniejszej sprawie stowarzyszenie w istocie kwestionuje lokalizację projektowanej inwestycji, która jego zdaniem ma być zrealizowana w obrębie obszaru tworzącego system wymiany i regeneracji powietrza w mieście (tzw. klin nawietrzający). Z przedłożonych przez stowarzyszenie dokumentów nie wynika po pierwsze, że istnieje jakakolwiek prawna forma ochrona tego terenu w zakresie związanym z wymianą i regeneracją powietrza. Powołanie się na opracowania naukowe i zapisy nieobowiązujących już materiałów planistycznych nie spełnia powyższego warunku. Po drugie nie wykazano, że inwestycja ta położona jest w obrębie ww. obszaru, nie podano bowiem jaki obszar obejmuje klin mokotowski i z czego wynika jego usytuowanie. Ponadto, stowarzyszenie nie określiło, kto potencjalnie mógłby zostać dotknięty ewentualnymi zmianami wywołanymi planowaną zabudową. Stowarzyszenie wskazując, że konieczna jest analiza wpływu inwestycji na funkcjonowanie strefy regeneracji i wymiany powietrza, przy uwzględnieniu innych wybudowanych lub będących w budowie obiektów znajdujących się w klinie mokotowskim, nie wskazało jednak dlaczego jej zdaniem może dojść do kumulacji negatywnych oddziaływań na środowisko związanych z budową tych konkretnych obiektów w klinie nawietrzającym. Tak ogólne sformułowania użyte przez stowarzyszenie, trzeba uznać za niewystarczające do dopuszczenia danej organizacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym należy podzielić zdanie Sądu Wojewódzkiego, że interes społeczny organizacji społecznej powinien być skonkretyzowany, a konkretyzacja taka nie może polegać jedynie na twierdzeniu, że inwestycja wpłynie na ochronę powietrza w aglomeracji w. Podsumowując wskazać należy, że na gruncie art. 31 k.p.a. na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa w postępowaniu, w odniesieniu do ściśle określonego przedmiotu ochrony prawnej ze względu, na który organizacja domaga się udziału w sprawie. Skoro więc, omówiony powyżej, złożony przez stowarzyszenie wniosek nie mógł stanowić wyjaśnienia istnienia interesu społecznego, a organ administracji, dostrzegłszy brak precyzji we wniosku, wezwał wnioskodawcę do jego sprecyzowania, a we wniosku sprecyzowanym w dalszym ciągu brak było określenia niezbędnych do kwalifikacji tego wniosku danych, to nie można mówić o spełnieniu obowiązku spoczywającego na wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, chybiony jest również zarzut postawiony w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie przez Sąd stanu faktycznego, co do wykazywania przez stowarzyszenie istnienia interesu społecznego, przemawiającego za jego udziałem w postępowaniu środowiskowym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej zarzutów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1