VI SA/Wa 2266/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej K. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes UKE ograniczył K. z siedzibą w W. (dalej "[...]"), prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez T. S.A. z siedzibą w W. (dalej "[...]") instrukcji rachunkowości regulacyjnej za rok 2012 i opisu kalkulacji kosztów na rok 2014, wszczętym przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE") na wniosek T. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w zakresie dokumentów, przekazanych przez T. pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., które T. objęła klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T" tj.: - "Instrukcję w zakresie prowadzonej przez T. rachunkowości regulacyjnej za rok 2012" wraz z załącznikiem, - "Opis kalkulacji zorientowanych przyszłościowo w pełni alokowanych kosztów usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz usług krajowych i międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych, z wyłączeniem konsumentów (rynki 1-6) na rok 2014 oraz usługi zapewnienia części lub całości minimalnego zestawu łączy dzierżawionych o przepływnościach do 2 Mbit/s włącznie (rynek 7) na rok 2014", - "Opis kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych (rynek 12) na rok 2014" wraz załącznikami, w części, w której dokumenty te zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa T., która nie została ujawniona w wersji [...] kwietnia 2012 r., T. przedstawiła wersję jawną przedmiotowych dokumentów. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm. – dalej jako "Pt") oraz art. 123 k.p.a. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następujących okolicznościach. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], T. wniosła o uzgodnienie i zatwierdzenie załączonych projektów dokumentów: I. "Instrukcji w zakresie prowadzonej przez T. rachunkowości regulacyjnej za rok 2012" II. "Opisu kalkulacji zorientowanych przyszłościowo w pełni alokowanych kosztów usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz usług krajowych i międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych, z wyłączeniem konsumentów (rynki 1-6) na rok 2014 oraz usługi zapewnienia części lub całości minimalnego zestawu łączy dzierżawionych o przepływnościach do 2 Mbit/s włącznie (rynek 7) na rok 2014", III. "Opisu kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych (rynek 12) na rok 2014", IV. "Opisu kalkulacji w zakresie przeszacowania wartości składników kapitału zaangażowanego na dzień 31 grudnia 2012 r. W dniu [...] kwietnia 2012 r. T. przedstawiła wersję jawną wyżej wymienionych dokumentów. K. została dopuszczona do udziału w sprawie, na skutek złożonego przez siebie wniosku, na mocy postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes UKE uzasadniając zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazał, co następuje. Zgodnie z art. 206 ust. 1 Pt. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie k.p.a. ze zmianami wynikającymi z Pt. oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Z przepisu art. 73 ust. 1 k.p.a. wynika, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo wglądu do akt postępowania o sygn. [...] obejmuje prawo stron przedmiotowego postępowania do wglądu we wszystkie pisma nadesłane przez strony w przedmiotowej sprawie. Prawo wglądu do materiału dowodowego sprawy jest więc jednym z uprawnień uczestnika postępowania administracyjnego, w tym niniejszego postępowania, zaś jego realizacja jest gwarancją ogólnej zasady wysłuchania stron. Należy jednak mieć na względzie, że stosownie do art. 207 ust. 1 Pt., Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych. Przepis art. 207 ust. 1 Pt. daje zatem kompetencje Prezesowi UKE do ograniczenia zasady jawności postępowania. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm., dalej "u.z.n.k."). Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., stanowią w szczególności "dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom " (por. postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt XVII Amz 3/96; LEX nr 56452). Z kolei w doktrynie, do informacji mogących mieć taki charakter zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe." (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001). Prezes UKE stwierdził, iż w trzech dokumentach T. złożonych przez T. (I,II,III) zawarte są dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez T., wyczerpujące przesłanki określonej w art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji (tajemnica przedsiębiorstwa). Wskazał, iż T. podjęła działania niezbędne w celu zachowania poufności ww. informacji, składając wniosek o ograniczenie prawa wglądu (pismo z 26 kwietnia 2012 r.) dla pozostałych stron do istotnych informacji zawartych w wymienionych we wniosku załącznikach. Prezes UKE podkreślił, że wymienione w postanowieniu dokumenty nie zostały ujawnione w ich wersjach jawnych i spełniają warunki uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Wyraził pogląd, że udostępnienie tych dokumentów pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym (t.j. K.) groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. Postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. opatrzone zostało pouczeniem, w myśl którego zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. – nie przysługuje od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. K. złożyła pisma z 5 czerwca 2012 r. skierowane do Prezesa UKE, stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieudostępnieniu jej żądanych akt w całości, naruszeniu art. 207 ust. 1 Pt. oraz wadliwym uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, niespełniającego warunków z art. 107 § 3 k.p.a. Prezes UKE, pismem z dnia 24 sierpnia 2012 r. zatytułowanym " Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", ustosunkował się do pisma z dnia [...] czerwca 2012 r. K. w skardze skierowanej do WSA w Warszawie zarzuciła, iż kwestionowane postanowienie istotnie narusza przepisy postępowania: art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności uzasadniających ograniczenia K. wglądu do akt, a nadto niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia w treści zaskarżonego postanowienia. Nadto skarżąca zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego – art. 207 ust. 1 Pt. przez niezasadne ograniczenie wglądu K. do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez T. jako "tajemnica przedsiębiorstwa T." podczas, gdy dokumenty zastrzeżone nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co pozbawiło K. udziału w przedmiotowym postępowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE podkreślił, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia instrukcji i opisu ma charakter cykliczny, a dokumenty podlegające zatwierdzeniu są analogiczne w kolejnych postępowaniach, w których to tajemnicą przedsiębiorstwa objęte są zawsze te same elementy od 2006 r. K. zaś nigdy dotychczas nie kwestionowała faktu objęcia ochroną dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej w zaskarżonym postanowieniu wymienił konkretne dokumenty zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa precyzując tym samym w sposób jednoznaczny zakres informacji objętych tajemnicą. W oparciu o powyższe, organ wniósł o oddalenie skargi. K. pismem z dnia 13 sierpnia 2013 r. ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie zaś do art. 52 § 2 powołanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zaskarżone postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2012 r. o ograniczeniu wglądu do oferty uczestnika postępowania zostało wydane w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez T. S.A. z siedzibą w W. instrukcji rachunkowości regulacyjnej za rok 2012 i opisu kalkulacji kosztów na rok 2014, wydane zostało na podstawie art. 207 ust. 1 Pt. w związku z art. 206 ust. 1 Pt. Zgodnie z art. 207 ust. 1 Pt., w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powyższy przepis nie przyznaje stronie prawa do wniesienia zażalenia. Stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 Pt., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ww. ustawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na dwa rodzaje postanowień: wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nie można uznać, aby jego przedmiotem była kwestia incydentalna w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez T. S.A. z siedzibą w W. instrukcji rachunkowości regulacyjnej za rok 2012 i opisu kalkulacji kosztów na rok 2014. Przeciwnie – dotyczy ono samoistnego problemu prawnego, jakim jest rozstrzygnięcie, czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2010 r., (sygn. akt II GSK 700/09, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). przy ocenie, czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 Pt. jest postanowieniem co do istoty sprawy, należy mieć na uwadze również okoliczność, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. Jak z powyższego wynika, kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Podobny pogląd prawny prezentowany jest w komentarzu do art. 207 ustawy – Prawo telekomunikacyjne (Autor: Krzysztof Kawałek; System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega) 31/2013), w którym stwierdza się jednoznacznie, iż: "Wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 nie przysługuje zażalenie, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia – skarga do WSA.". Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela powyższy pogląd prawny. Skoro zatem zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych (poprzez ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego, w niniejszej sprawie do oferty złożonej przez uczestnika postępowania) to postanowienie to jest zaskarżalne. Mianowicie, od rozstrzygnięcia Prezesa UKE wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 Pt., wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia - skarga do WSA. Podkreślenia przy tym wymaga, że oczywiście błędne pouczenie o właściwym trybie zaskarżenia zamieszczone w końcowej części postanowienia przez organ administracji publicznej nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Okoliczność ta daje w szczególności podstawę do domagania się przez stronę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach przewidzianych w art. 58-59 k.p.a. Reasumując, skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła skargę do Sądu bez wyczerpania toku instancji, skarga ta jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.