II OSK 785/14

Dnia 17 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 590/13 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 września 2013 r. oddalił skargę M. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Wielkopolski działając na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu Radnego Rady Miejskiej w K. M. K. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Wojewoda motywował, że M. K. jest radnym Rady Miejskiej w K. od dnia 21 listopada 2010 r. W dniu 11 kwietnia 2012 r. zawarł umowę dzierżawy od dnia 1 kwietnia 2012 r. do 1 kwietnia 2015 r., której przedmiotem jest działka gruntu oznaczona nr ewidencyjnym [...], położona w miejscowości H., która stanowi mienie komunalne Gminy K. W dniu 18 czerwca 2012 r. radny wystąpił z wnioskiem do Burmistrza o rozwiązanie umowy dzierżawy. Umowa dzierżawy została za zgodą obu stron rozwiązana z dniem 18 czerwca 2012 r. Z powyższego wynika, że radny Rady Miejskiej w K. dzierżawił w dniach od 1 kwietnia do 18 czerwca 2012 r. powyżej opisany grunt stanowiący mienie komunalne. Wojewoda stwierdził, że bezspornie do kategorii mienia komunalnego należy zaliczyć nieruchomości będące przedmiotem umowy dzierżawy z wyżej wymienionym radnym. Zakres pojęcia działalność gospodarcza obejmuje także działalność w rolnictwie. Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat jest prowadzeniem działalności gospodarczej o której mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu 2 stycznia 2013 r. Wojewoda skierował do Rady Miejskiej w K. wezwanie do podjęcia w tej sprawie uchwały w terminie 30 dni od daty doręczenia. W porządku obrad XVIII Sesji Rady Miejskiej, która odbyła się w dniu 4 lutego 2013 r. umieszczony został punkt dotyczący podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Po przeprowadzeniu głosowania uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu nie została podjęta. Wojewoda uznał zatem, że wobec niezastosowania się do wezwania z dnia 2 stycznia 2013 r. konieczne stało się wydanie zarządzenia zastępczego. W oparciu o przepis art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, pismem z 6 marca 2013 r. Wojewoda powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenie zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego. W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze M. K. zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że prowadzenie gospodarstwa rolnego jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 24f u.s.g. Wskazując na powyższe uchybienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. W pierwszej kolejności Sąd uznał za bezsporne okoliczności faktyczne, jakie legły u podstaw zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Następnie Sąd wskazał, że stanowiący podstawę prawną zarządzenia zastępczego przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadza zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej, który opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: po pierwsze, prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, po drugie, wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Jak zaznaczył Sąd, z uwagi na brak w ustawie o samorządzie gminnym definicji pojęcia "działalność gospodarcza" ustalając znaczenie tego pojęcia należy odwołać się do reguł wykładni systemowej, a więc sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Następnie Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07 wyjaśnił, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 269 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwała składu siedmiu sędziów NSA wiąże inne zwykłe składy orzekające sądów administracyjnych. W tej sytuacji Sąd uznał za uzasadnione ustalenie, że skarżący naruszył zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym Sąd uznał, że Wojewoda nie naruszył wymienionego przepisu. Przepis ten wyłączył możliwość wykorzystywania mienia komunalnego powierzonego do samodzielnego gospodarowania przez osoby wchodzące w skład organów stanowiących gmin, a także wykonujących funkcje organów wykonawczych. Jednocześnie Sąd przywołał wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 921/10 podzielając zawarte w nim stanowisko w świetle którego wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Następnie Sąd uznał, że okoliczności rozpoznawanej sprawy polegające na tym, że jedynie przez krótki okres radny dzierżawił grunty stanowiące mienie komunalne Gminy oraz sam wystąpił o rozwiązanie umowy dzierżawy mienia komunalnego, nie mogą uzasadnić odejścia od powyżej przedstawionej wykładni. Jak zauważył Sąd, w niniejszej sprawie skarżący podpisując umowę dzierżawy nieruchomości był radnym od około dwóch lat. Przyjąć zatem należy, że znane mu były wszystkie prawa i obowiązki wynikające z piastowania mandatu radnego, a zwłaszcza te, które dotyczą przesłanek wygaśnięcia tego mandatu. Z pełną świadomością zawarł umowę dzierżawy gruntu rolnego stanowiącego mienie komunalne, czego nie kwestionował. W ocenie Sądu nie ma również znaczenia fakt, że umowa trwała jedynie przez stosunkowo krótki czas, gdyż jej rozwiązanie nastąpiło trzy dni po wpłynięciu do Rady Miejskiej pisma od Wojewody w sprawie wyjaśnienia, czy skarżący jako Radny dzierżawi grunty gminy. Wobec powyższego rzeczywistym powodem rozwiązania umowy było postępowanie w sprawie prowadzenia przez radnego działalności rolniczej na gruncie stanowiącym mienie Gminy. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zgodnie z intencją ustawodawcy przyjąć należy, iż prowadzenie przez skarżącego jako radnego gospodarstwa rolnego na podstawie umowy dzierżawy, na gruntach stanowiących własność gminy, stanowi naruszenie art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. W okolicznościach sprawy nadrzędne jest bowiem zachowanie ochrony z jednej strony mienia publicznego przed wykorzystywaniem przez osoby, które sprawują mandat, a z drugiej strony – ochrona praw innych członków tworzących wspólnotę samorządową, którzy nie maja tak ułatwionego dostępu do korzystania z niego. W okolicznościach niniejszej sprawy nawet krótkotrwałe naruszenia zakazu przez radnego nie może podważać celu wprowadzenia zakazu i powoduje skutku w postaci wygaśnięcia mandatu. Tym samym Sąd uznał, że nie znalazły potwierdzenia zarzuty skargi o błędnym zastosowaniu przez Wojewodę przesłanek art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustalenia faktyczne poczynione w tej materii przez organ nadzoru są kompletne, a dokonana ocena prawna prawidłowa. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. K., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegającą na przyjęciu, że prowadzenie gospodarstwa rolnego jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 24f tej ustawy, 2. naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o ustalenie faktu, iż zawarta umowa dzierżawy nie doszła do skutku, bowiem zarówno po stronie skarżącego jak i Gminy nie podjęto żadnych czynności zmierzających do jej wykonania tj. dzierżawca nie użytkował gruntu zgodnie z zawartą umową a gmina nie pobrała czynszu dzierżawnego aż do jej rozwiązania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed Sądem I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) pełnomocnik skarżącego wywodzi, że brak w powyższej ustawie definicji pojęcia "działalność gospodarcza" sprawia, iż w kwestii tej należy posiłkować się przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która w art. 2 pojęcie to definiuje. W jego ocenie, uwzględniając art. 3 tej ustawy wyłączający z działalności gospodarczej m.in. działalność wytwórczą w rolnictwie, jak również mając na uwadze fakt, że działalność rolnicza nie podlega wpisowi ani do ewidencji działalności gospodarczej, ani do Krajowego Rejestru Sądowego, brak jest podstaw do przyjęcia, by w niniejszej sprawie miało miejsce wykonywanie określonej w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. W powołanej już przez Sąd I instancji uchwale w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62), uwzględniając również powołane w skardze kasacyjnej tożsame aspekty, przyjęto, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podzielając w pełni argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu do tej uchwały zaakcentować należy, że – jak wyjaśniono – celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było zapobieżenie zaangażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa. Oceniając w tym kontekście korzystanie przez radnego z nieruchomości gminnych, w tym rolnych, na podstawie umów użytkowania, najmu czy dzierżawy, dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej z ich wykorzystaniem, przyjęto, że w tym przypadku zachodzić będzie obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Powyższe stwierdzenie stanowi wystarczający kontrargument dla postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uznając natomiast za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż wypełnienie dyspozycji przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści (vide: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 549/11). Nie sposób zatem domagać się, by w drodze uzupełnienia materiału dowodowego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ nadzoru dokonywał ustaleń, czy zawarta z gminą umowa była realizowana, tj. czy dzierżawca użytkował grunt na zasadach określonych w umowie. Ustalenia takie nie były niezbędne dla wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. O naruszeniu zakazu, o jakim mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym można bowiem mówić, gdy na mocy podpisanej umowy radny dysponuje, w sposób określony w tej umowie, danym mieniem gminy. Nie ma przy tym znaczenia, czy realizując tę umowę odnosi z niej osobiste korzyści, jak również czy przynosi ona zysk gminie. Zauważyć również należy, że w rozpoznawanej sprawie, skarżący będąc długoletnim radnym winien wiedzieć, z jakimi konsekwencjami ustawa wiąże dzierżawienie działki będącej własnością gminy, w której sprawuje mandat. Nadto podkreślić należy, że umowa dzierżawy została rozwiązana dopiero po donosach i interwencji Wojewody, a czynsz za dzierżawę gruntu został pobrany, jedynie w późniejszym terminie. Nie sposób zatem wywodzić, jak czyni to pełnomocnik skarżącego, że brak realizacji umowy dzierżawy wyrażający się w niepodjęciu jakichkolwiek czynności zmierzających do zagospodarowania gruntu, wyklucza przyjęcie, iż doszło do złamania zakazu, o jakim mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie pozostaje bez znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że organ nadzoru nie uwzględnił, iż dzierżawiona przez radnego działka to ugór, nie nadający się do uprawy, wymagający jedynie nakładów i nie przynoszący żadnych korzyści materialnych. Powyższe sprawia, że nieuzasadnionym jest zarzut skargi kasacyjnej oparty na stwierdzeniu, iż Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z niedostrzeżeniem wad proceduralnych, jakie miały miejsce przy wydawaniu kontrolowanego aktu. Mając na uwadze powyższe, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.