II SA/Po 620/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej w C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały nr XXXII/273/2013 Rady Miejskiej w Chodzieży z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chodzieży przy ul. T. Siejaka – ze względu na istotne naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że § 8 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 2 pkt 2 kwestionowanej uchwały wprowadza zakaz zabudowy i zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem MN, do czasu budowy sieci wodociągowej obsługującej te tereny bądź też do czasu zapewnienia dostawy wody z sieci wodociągowej poza terenem planu za pośrednictwem przyłączy. Takie uregulowanie jest jednak sprzeczne z § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. W razie braku warunków przyłączenia do sieci wodociągowej działka może być wykorzystywana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Ponadto, w § 8 ust. 5 tejże uchwały ustalono zakaz lokalizacji ścian budynków oraz lokalizacji innych obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od tej granicy, jeżeli z przepisów szczególnych wspomnianego planu miejscowego nie wynika inaczej. Przepis ten pozostaje jednak w sprzeczności z § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia, wedle którego sytuowanie budynku, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym w planie miejscowym można zawrzeć jedynie postanowienie o sytuowaniu budynków przy granicy z sąsiednią działką lub w odległości 1,5 m od tej granicy jako odstępstwo od ogólnej zasady posadowienia budynków w odległości 3 m i 4 m od granicy działki w zależności od występowania otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie. Wprowadzony zakaz się przy tym w sprzeczności z § 12 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, który określa przypadki, gdy dopuszczalne jest usytuowanie zabudowy jednorodzinnej we wskazanych odległościach od granicy działki. Wojewoda Wielkopolski zaznaczył przy tym, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego, stanowione przez organy gminy, nie mogą powtarzać, modyfikować lub uzupełniać przepisów ustawowych. Poza tym w § 8 ust. 1 pkt 3 omawianej uchwały wprowadzono zakaz zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem MN do czasu realizacji drogi KDW, w tym także drogi gruntowej, w zakresie niezbędnym do zapewnienia dojazdu do danej nieruchomości. Niemniej, organ wskazał, że tereny przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna stanowią działki budowlane. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) przez działkę budowlaną rozumie się nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Dostęp do drogi publicznej został natomiast zdefiniowany w art. 2 pkt 14 tejże ustawy jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wedle natomiast art. 15 ust. 2 pkt 10 cytowanej ustawy w planie miejscowym określa się obligatoryjnie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym także układ komunikacyjny, co znajduje swoje odzwierciedlenie w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587). Biorąc zatem powyższe pod uwagę, należy odnotować, że w przedmiotowym planie przez wyznaczenie dróg wewnętrznych (KDW1 i KDW 2) ustalono układ komunikacyjny obsługujący tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a co za tym idzie określono warunki dostępu terenów przeznaczonych zabudowę do drogi publicznej. Ponadto, w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a kwestionowanej uchwały, na terenach oznaczonych symbolem MN dopuszczono realizację zabudowy ze ścianą zlokalizowaną na granicy działki z inna działką budowlaną jednak wyłącznie przy zachowaniu warunku, że realizacja zabudowy po obu stronach granicy będzie przedmiotem wspólnej inwestycji. W tej mierze trzeba jednak stwierdzić, że przepisy wprowadzające zakaz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do czasu realizacji drogi na terenach oznaczonych symbolem KDW1 i KDW 2 oraz warunkujących sposób zabudowy działki od podjęcia wspólnej inwestycji z właścicielem sąsiedniej działki, stanowi przekroczenie zakresu zagadnień, które winien obejmować plan miejscowy. Takie rozwiązania stoją przy tym w sprzeczności z celem uchwalania planów, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy. Plan miejscowy powinien bowiem ograniczać się tylko do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznej oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Tym bardziej, że § 12 ust. 2 i 3 wymienionego rozporządzenia pozwalają w ściśle określonych przypadkach na budowę budynku ze ścianą zlokalizowaną na granicy działki jako indywidualną inwestycję nie wprowadzając zarazem żadnych obostrzeń dotyczących sposobu czy tez trybu jej realizacji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Gmina Miejska w Chodzieży zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając kwestionowanemu aktowi naruszenie art. 87 i art. 81 ust. 1 i 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, mimo braku sprzeczności z prawem lub jedynie nieistotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że § 8 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 2 pkt 2 powołanego planu miejscowego nie stanowią istotnego naruszenia prawa, gdyż dopuszczają realizację zabudowy, dla której dostawy wody zostaną zapewnione z sieci wodociągowej poza terenem planu za pośrednictwem przyłączy. Spełnienie tego wymogu jest aktualnie możliwe, wobec czego nie jest również wykluczone uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej nie doszło § 8 ust. 5 wspomnianej uchwały z dnia 14 lutego 2013 r. również narusza prawa, gdyż szerokość działek objętych planem miejscowym wynosi co najmniej 16 m, a nieruchomości na tym terenie mają charakter niezabudowany. Kwestia porozumienia co do wspólnej inwestycji przy granicy działki odpowiada natomiast postanowieniom powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które zezwala na taką lokalizację budynku przyległego do ściany budynku projektowanego, jeżeli w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi+ na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej planu miejscowego zostały określone w art. 28 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie natomiast z tym przepisem, sprzeczność uchwały lub zarządzenia z jakimkolwiek przepisem skutkuje koniecznością orzeczenia nieważności takiego aktu. Przez zasady sporządzania planu miejscowego rozumie się z kolei wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące w szczególności ustaleń zawartych w aktach planistycznych. Tym samym w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca nie wymaga, aby takie naruszenie miało charakter istotny. Przyczyną wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w niniejszej sprawie było natomiast w ocenie Wojewody Wielkopolskiego naruszenie przepisów o właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, polegające na kreowaniu w planie miejscowym, wbrew przepisom ustawowym, kompetencji dla innych podmiotów. W pozostałym zakresie organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Jak wynika z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, przy czym uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd na mocy art. 148 powołanej ustawy uchyla ten akt. Na wstępie trzeba zauważyć, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność uchwały nr XXXII/273/2013 Rady Miejskiej w Chodzieży z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chodzieży przy ul. T. Siejaka (k. 4-10, 24-27 akt sądowych). Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów administracji publicznej w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Trzeba zatem od razu zauważyć, że ustawodawca nie wymaga aby naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miało charakter istotny. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, Sąd w pełni podzielił zastrzeżenia podnoszone przez Wojewodę Wielkopolskiego. Trzeba bowiem zauważyć, że § 8 ust. 1 pkt 2 powołanej uchwały z dnia 14 lutego 2013 r. ustala zakaz zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem MN do czasu budowy sieci wodociągowej obsługującej ten obszar. Zakaz ten zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 2 powołanej uchwały nie dotyczy jedynie przypadku realizacji zabudowy, dla której zapewnione są dostawy wody z sieci wodociągowej poza terenem planu za pośrednictwem przyłączy. Takie postanowienia zdają się, jedynie prima facie, nawiązywać do § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.), wedle którego działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Trzeba jednak podkreślić, że w przypadku braku warunków przyłączenia do sieci wodociągowej działka budowlana może być w myśl § 26 ust. 3 powołanego rozporządzenia wykorzystywana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Okoliczność ta nie została natomiast uwzględniona w planie miejscowym, wobec czego zapisy § 8 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 2 pkt 2 cytowanej uchwały pozostają w sprzeczności z treścią § 26 ust. 3 wskazanego rozporządzenia. Następnie trzeba zauważyć, że § 8 ust. 5 uchwały z dnia 14 lutego 2013 r. ustala zakaz lokalizacji ścian budynków oraz lokalizacji innych obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m oddalonych od tej granicy, jeżeli z przepisów szczegółowych rozważanego planu miejscowego nie wynika inaczej. Należy jednak zaznaczyć, że kwestia lokalizacji budynku względem granicy z działką sąsiednią została uregulowana co do zasady w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wyjątki od tej ogólnej reguły zostały przewidziane w § 12 ust. 2 i ust. 3 powołanego rozporządzenia. W myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia usytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z działką sąsiednią, jest dopuszczalne w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia przewiduje ściśle określone przez ustawodawcę warunki umożliwiające zlokalizowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Wspomniany przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia nie daje organom gminy kompetencji do modyfikacji w zapisach planu miejscowego uregulowań przewidzianych w § 12 ust. 3 rozporządzenia, poprzez ich ograniczenie lub wyłączenie. Konsekwentnie zatem § 8 ust. 5 powołanej uchwały pozostaje w sprzeczności § 12 ust. 2 i ust. 3 rozważanego rozporządzenia, prowadząc w istocie do niedopuszczalnego wyeliminowania tego ostatniego przepisu z obrotu prawnego. Niemniej skarżąca wskazywała, że § 8 ust. 5 uchwały z dnia 14 lutego 2013 r. powiela jedynie rozwiązanie przyjęte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdyż w obszarze objętym planem miejscowym nie zachodzą żadne z okoliczności wymienionych w § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Teren ten nie jest bowiem aktualnie zabudowany, a szerokość planowanych działek wynosi co najmniej 16 m. Argument ten okazał się jednak nietrafny. Ustawodawca nie przyznał bowiem organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania rozwiązań zawartych w ustawach. Tym samym organy gminy nie mogą zmieniać lub uchylać przepisów zawartych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego § 8 ust. 5 omawianego planu miejscowego zasługiwałby na wyeliminowanie z obrotu prawnego nawet wtedy, gdyby w dalszych zapisach planu miejscowego powtórzono regulację z § 12 ust. 1 i 3 cytowanego rozporządzenia. Warto przy tym zaznaczyć, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w zabudowie jednorodzinnej dopuszczalne jest sytuowanie budynku gospodarczego lub garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych – bez dalszych dodatkowych warunków. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącej, nie można z góry wykluczyć także przypadku, gdy jeden z właścicieli zdecyduje się wznieść opisany wyżej budynek gospodarczy lub garaż w granicy z działką sąsiednią. Realizacja takiej inwestycji prowadziłaby do aktualizacji dalszych przesłanek z § 12 ust. 3 pkt 2 i 3 cytowanego rozporządzenia, gdyż obszar, dla którego sporządzono plan miejscowy, nie byłby już całkowicie niezabudowany. Nie można zatem twierdzić, że § 8 ust. 5 omawianej uchwały odpowiada – w warunkach tego konkretnego terenu objętego planem miejscowym – treści § 12 ust. 3 wymienionego rozporządzenia. Należy poza tym wskazać, że § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a uchwały z dnia 14 lutego 2013 r. dopuszcza na terenach oznaczonych symbolem MN realizację zabudowy ze ścianą zlokalizowana na granicy działki z inną działką budowlaną, jednak wyłącznie w przypadku, gdy realizacji zabudowy po obu stronach granicach będzie przedmiotem wspólnej inwestycji. Takie postanowienie wykracza jednak poza ramy zakreślone w art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z tymi przepisami, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzany jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Szczegółowy katalog spraw podlegających regulacji w planie miejscowym został przy tym określony w art. 15 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy. Na tym tle trzeba zatem zauważyć, że kwestia zawarcia porozumienia między inwestorami co do planowanego przedsięwzięcia pozostaje poza zakresem powyższego upoważnienia ustawowego, a nadto jest ona obojętna z perspektywy ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, czemu przede wszystkim służyć ma plan miejscowy. Wreszcie, trzeba odnotować także, że § 9 ust. 2 pkt 3 lit. c analizowanej uchwały z dnia 14 lutego 2013 r. wyklucza w istocie możliwość lokalizacji budynku mieszkalnego przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Jak wskazywano jednak wcześniej, takie postanowienie pozostaje w sprzeczności z § 12 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., ingerując zarazem nadmiernie bez dostatecznego uzasadnienia w prawo własności nieruchomości. Biorąc zatem pod uwagę tok dotychczasowych rozważań, stwierdzić należy, że powołana uchwała z dnia 14 lutego 2013 r. zawiera liczne i doniosłe uchybienia, polegające w szczególności na wprowadzeniu do planu miejscowego postanowień (1) sprzecznych z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi lub (2) prowadzących do niedopuszczalne wyeliminowania albo zmodyfikowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Te uchybienia stanowią naruszenie zasad sporządzania planu i powodują nieważność uchwały. Konieczne stało się zatem usunięcie wspomnianej uchwały z obrotu prawnego, co też organ nadzoru słusznie uczynił. W tej sytuacji Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).