I OSK 3040/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.M. i Wójta Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 79/13 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargi kasacyjne. Skarżący J.M. w dniu 5 stycznia 2013r., drogą elektroniczną, zwrócił się do Wójta Gminy W. o wyjaśnienie wyszczególnionych pozycji z dokumentu wydatków budżetu Gminy na rok 2012: - wynagrodzenia bezosobowe, (pozycje o numerze [...]) do jakich instytucji konkretnie trafiają te środki, oraz w jakich kwotach? - zakup usług remontowych, (pozycje o numerze [...]) do jakich instytucji trafiają te środki, oraz w jakich kwotach? - zakup usług pozostałych,(pozycje o numerze [...]) czyli co konkretnie, od jakich instytucji i w jakich kwotach? - wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych, (pozycje [...]) co konkretnie gmina kupiła i za jakie kwoty? - wydatki osobowe niezaliczone do wynagrodzeń, (pozycje [...]) kto konkretnie otrzymuje to wynagrodzenie, oraz z jakiego tytułu? - dodatkowe wynagrodzenie roczne, (pozycje [...]) kto je otrzymuje oraz z jakiego tytułu? - różne wydatki na rzecz osób fizycznych, (pozycje [...]) proszę wyróżnić, cóż to są za wydatki, komu oraz z jakiego tytułu? - podróże służbowe krajowe, oraz podróże służbowe zagraniczne, (pozycje [...]) Kto podróżował, gdzie oraz w jakim celu? - wynagrodzenia agencyjno-prowizyjne (pozycja [...]) Proszę wyjaśnić tą pozycję. - wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych, (pozycje [...]) na co spożytkowane są te środki? Wójt Gminy pismem z 21 stycznia 2013 r., drogą elektroniczną, odpowiedział, że Gmina podobnie jak inne jednostki samorządu terytorialnego realizuje wydatki poprzez swoje jednostki organizacyjne (szkoły, przedszkole, ZDG, GOPS, ŚDS), przez Urząd Gminy oraz poprzez dotacje dla instytucji kultury (GOK, Gminna Biblioteka Publiczna). Sprawozdanie z wykonania budżetu za rok 2012 powinno zostać sporządzone do dnia 31 marca tego roku. Jest ono sporządzane w odpowiedniej szczegółowości, jego wartości merytoryczne nigdy nie były kwestionowane przez organ nadzorczy, którym jest Regionalna Izba Obrachunkowa w P. Wyjaśnianie natomiast poszczególnych pozycji było – zdaniem wójta – w tym momencie niemożliwe ze względu na to, że Gmina nie otrzymała sprawozdań rocznych od poszczególnych jednostek. Termin dostarczenia sprawozdań Gminie upływał w dniu 31 stycznia. W tym stanie rzeczy Gmina uznała, że nie posiada informacji publicznej, o którą wnosił skarżący. Niezależnie od powyższego Wójt wyjaśnił, że informacje na temat danych osób fizycznych i prowadzących działalność gospodarczą, wyłączone są z udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Skarżący w piśmie z dnia 23 stycznia 2013r. podtrzymał swoją prośbę o udostępnienie informacji, o które wnioskował po dniu 31 marca 2013 r. W dniu 9 maja 2013 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej i zarzucił naruszenie przepisów: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 33 ustawy o finansach publicznych poprzez wyłączenie jawności w zakresie finansów gminy. Skarżący domagał się zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie wykonania wniosku z 5 stycznia 2013 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę wyrokiem z dnia 6 września 2013 r. o sygn. akt II SAB/Po 79/13. Informacje o wydatkach Gminy na wynagrodzenia, dodatkowe wynagrodzenia roczne, wydatki osobowe, podróże, zakupy inwestycyjne i usługi objęte wnioskiem z 5 stycznia 2013r. Sąd pierwszej instancji uznał za informacje o majątku publicznym, należące zatem do katalogu informacji publicznej przykładowo wskazanej w art. 6 ust. 1 pkt 2 c) i f), pkt 3 a) – f), pkt 5 c) i d) u.d.i.p. WSA nie uznał, że gmina nie dysponowała danymi, których udostępnienia w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej domagał się skarżący. Gmina realizując budżet określony na 2012 r. uzyskiwała i wystawiała dokumenty związane wynagrodzeniami bezosobowymi, zakupem usług remontowych i pozostałych usług (pozycja [...]), wydatków inwestycyjnych jednostek budżetowych, wydatków osobowych niezaliczonych do wynagrodzeń, dodatkowych wynagrodzeń rocznych, wydatków na rzecz osób fizycznych, kosztów podróży służbowych, wynagrodzeń agencyjno-prowizyjnych. Wójt przyznał bowiem, że w oparciu o powyższą dokumentację sporządzano sprawozdanie roczne z wykonania budżetu za 2012 r. Dysponował zatem – w ocenie WSA – pełną dokumentacją, której udostępnienia w oparciu o przepisy ustawy domagał się skarżący. Nadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, po dniu 31 marca 2013 r. organ, zgodnie ze swoim oświadczeniem, powinien dysponować sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy i tym bardziej był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie, zwłaszcza że skarżący w piśmie z 23 stycznia 2013 r. podtrzymał swój wniosek o udostępnienie informacji po dniu sporządzenia sprawozdania z wykonania budżetu. W ocenie WSA organ powinien był także rozważyć, czy informacja, której domagał się skarżący w niniejszej sprawie nie przybiera charakteru informacji przetworzonej. Organy nie oceniły, czy żądana informacja składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, czy też powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. WSA przyjął, że żądana informacja przybiera charakter informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem Sądu, w przypadku gdy organ dojdzie do takich ustaleń, mając na uwadze zakres i obszerność wniosku, winien wówczas wezwać skarżącego do wykazania, że uzyskanie takiej informacji publicznej jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego. Jak wskazał WSA, niesłusznie zatem organ poprzestał na stwierdzeniu, że skarżący winien ponowić wniosek o udostępnienie informacji publicznej po 31 marca 2013 r. – po upływie terminu do sporządzenia sprawozdania z wykonania budżetu za 2012 r. Tym bardziej, że skarżący w piśmie z 23 stycznia 2013 r. podtrzymał wniosek o udostępnienie informacji po dniu 31 marca 2013 r. Zdaniem WSA, organ nie podejmując żadnych czynności w celu realizacji wciąż aktualnego wniosku skarżącego z 5 stycznia 2013 r. doprowadził do stanu bezczynności. W ocenie Sądu, organ pozostawał w błędnym przekonaniu o braku posiadanej informacji. Nie budziło także wątpliwości Sądu, że informacja o wysokości wydatków na wynagrodzenia, pozostałe wydatki osobowe i dodatkowe wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację o majątku publicznym, której udostępnienia można się domagać na zasadach określonych w powołanej ustawie Nadto Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie podzielił stanowisko zaprezentowane przez Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012r., (sygn. akt I CSK 190/12), że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości – złożyli J.M. oraz Wójt Gminy W. J.M. zarzucił orzeczeniu naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie w treści uzasadnienia wskazań co do dalszego postępowania w sprawie nie mieszczących się w granicach danej sprawy. Ponadto dojść miało do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia na podstawie jakich dowodów uznał, że żądane informacje mogą w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia stanowić informacje publiczne przetworzone. Wreszcie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uchybiono w sprawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie w treści uzasadnienia, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów procesu, załączając stosowną argumentację. Z kolei Wójt Gminy W. zarzucił w skardze kasacyjnej wyrokowi dwojakie uchybienia. Po pierwsze, naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 14 u.d.i.p. przez wykładnię, która zmierza do ustalenia, że w sytuacji, gdy organ nie posiada informacji publicznej a treść wniosku wskazuje, że wnioskodawca żąda informacji przetworzonej to organ winien wezwać stronę do wykazania, w jakim zakresie udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy żaden z przepisów nie daje Wójtowi takiego uprawnienia ani nie nakłada takiego obowiązku. Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie motywów, którymi kierował się Sąd, a w szczególności poprzez niewskazanie na konkretną podstawę prawną, na której ma oprzeć się organ wzywając stronę do wykazania, że uzyskanie takiej informacji publicznej jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesy publicznego. W związku z powyższym Wójt wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie WSA do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Analizowane skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, zaś orzeczenie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Odnosząc się do skargi kasacyjnej J.M. podkreślić należy, że niedoszło do naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") poprzez dokonanie w treści uzasadnienia wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, nie mieszczących się w granicach danej sprawy. Sprawa dotyczyła bowiem bezczynności Wójta Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na wniosek z dnia 5 stycznia 2013 r. Wszystkie wskazania w sprawie, a zatem zobowiązanie do załatwienia wniosku skarżącego, w tym wskazanie możliwości wydania decyzji administracyjnej w przypadku uznania żądanej informacji za niepodlegającą udostępnieniu (ze względu na jej ewentualny charakter informacji przetworzonej), dotyczą przedmiotu niniejszej sprawy, tj. kwestii załatwienia wniosku skarżącego o informację publiczną. Sąd nie przesądził kwestii charakteru prawnego informacji, jego rozważania mają w tym zakresie znaczenie hipotetyczne, w przypadku podzielenia takiej kwalifikacji przez organ. Nie sposób zatem twierdzić, że Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice sprawy. Nie można się też zgodzić z J.M., że doszło w sprawie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia na podstawie jakich dowodów uznał, że żądane informacje mogą w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia stanowić informacje publiczne przetworzone. Wbrew bowiem twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, wywód Sąd pierwszej instancji jest w tym zakresie wyczerpujący, zawiera bowiem przedstawienie stanu prawnego dotyczącego tzw. informacji przetworzonej oraz jego subsumpcji do informacji żądanej w sprawie (zob. s. 6 i 7 wyroku). Wreszcie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uchybiono w sprawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie w treści uzasadnienia, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną. Zarzut ten można uznać za zasadny, jednak nie prowadzi on do uchylenia wyroku, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek oddalić skargę kasacyjną, jeżeli orzeczenie Sądu pierwszej instancji – mimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Jak wyżej wskazano, zarówno przedmiot wywodu sądu, jak i argumentacja o uznaniu informacji za przetworzoną – znajdujące się w uzasadnieniu orzeczenia – odpowiadają wymogom formalnym określonym p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje jednak, że żądana przez skarżącego informacja, w postaci wyjaśnienia w sposób konkretny wyszczególnionych pozycji dokumentu wydatków gminy na rok 2012 – pozostaje informacją prostą. Żądane bowiem przez skarżącego informacje znajdują się już w posiadaniu gminy, a zatem nie musi ich ona od początku wytwarzać. Zarazem nakład pracy związany z odpowiedzią na wniosek, choć istotny, to nie osiąga takiego poziomu, aby uznawać, że wniosek skarżącego z dnia 5 stycznia 2013 r. dotyczy informacji przetworzonej. Należy w tym miejscu zwrócić dodatkowo uwagę, że kwestie poruszane we wniosku łączą się z materią finansów publicznych, a gospodarowanie nimi objęte jest przez ustawodawcę szczególnie szeroką jawnością (zob. art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Obywatel ma pełne prawo wiedzieć, jak i na co dokładnie jednostka samorządu terytorialnego wydatkuje środki publiczne. Żądanie informacji o tym, "co się kryje" za poszczególnymi pozycjami budżetowymi nie może być zasadniczo poczytane za żądanie informacji przetworzonej. Precyzyjne wyszczególnienie przez skarżącego tych elementów gospodarki finansowej, które chce on zweryfikować i o które pyta – nie może być uznane za prowadzące samo przez się do zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji przetworzonej. W szczególności, nie może to dotyczyć całego wielowątkowego wniosku. Każde bowiem zawarte w nim pytanie powinno być oddzielne analizowane, w tym pod kątem tego, czy dotyczy informacji przetworzonej lub czy narusza prawo do prywatności osób fizycznych. A zatem wywód w tym zakresie Sądu pierwszej instancji był zbyt generalny, co jednak – jak wspomniano – nie może prowadzić do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej Wójta Gminy W., że doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 14 u.d.i.p. przez wykładnię Sądu pierwszej instancji, która zmierza do ustalenia, że w sytuacji, gdy organ nie posiada informacji publicznej a treść wniosku wskazuje, że wnioskodawca żąda informacji przetworzonej to organ winien wezwać stronę do wykazania, w jakim zakresie udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy żaden z przepisów nie daje Wójtowi takiego uprawnienia ani nie nakłada takiego obowiązku – uznać należy go za niezasadny. Konieczność bowiem takiego działania, wbrew stanowisku Wójta, wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego), będących wszak odbiciem i konkretyzacją zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Nie sposób podzielić błędnego poglądu Wójta, że skoro przepis art. 16 ust. 2 odnosi się do stosowania k.p.a. do decyzji wydawanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, to że przepisy tego kodeksu nie odnoszą się do postępowania prowadzącego do jej wydania. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza bowiem, że decyzja ta wydawana jest w postępowaniu, które jest postępowaniem administracyjnym, toczącym się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Akt ten ma charakter jednostronny, administracyjnoprawny, władczy, indywidualny, konkretny i załatwia sprawę co do jej istoty. Drugi zarzut Wójta, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie motywów, którymi kierował się Sąd, a w szczególności poprzez niewskazanie na konkretną podstawę prawną, na której ma oprzeć się organ wzywając stronę do wykazania, że uzyskanie takiej informacji publicznej jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesy publicznego – z podanych wyżej powodów również nie zasługuje na uwzględnienie. Zarazem uzasadnienie orzeczenia zawiera wszystkie określone w ww. przepisie elementy. Konkludując powyższe rozważania, wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, a zatem zarzuty skarg kasacyjnych nie mogły zostać uwzględniony. Z tych względów, mając za podstawę prawną art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.