IV SA/Gl 109/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice-Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Pyskowicach z dnia 23 marca 2005r. nr XXIX/292/05 w przedmiocie spraw uczniów- regulaminu udzielania uczniom zamieszkałym w Pyskowicach pomocy materialnej o charakterze socjalnym oddala skargę. Rada Miejska w Pyskowicach uchwałą z dnia 23 marca 2005 r. Nr XXIX/292/05 w sprawie regulaminu udzielania uczniom zamieszkującym w Pyskowicach pomocy materialnej o charakterze socjalnym, wydaną na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) unormowała zasady udzielania pomocy materialnej uczniom zamieszkałym w Pyskowicach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę w części obejmującej § 6, 7 i 8 pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. wniósł Prokurator Rejonowy Gliwice - Zachód w Gliwicach. W skardze tej zarzucił przedmiotowej uchwale wydanie jej z naruszeniem przepisów art. 90f ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wskazanie w § 6 wymogu, aby wniosek o przyznanie stypendium szkolnego lub zasiłku szkolnego zawierał szczegółowe uzasadnienie pożądanej formy pomocy materialnej, podczas gdy takie wymaganie nie wynika z przepisów ustawy. Nadto zarzucił tej uchwale określenie w § 7 i 8, że występowanie w rodzinie ucznia okoliczności uzasadniających przyznanie stypendium szkolnego, jak i wystąpienie zdarzenia losowego, winno być udokumentowanie odpowiednimi zaświadczeniami, orzeczeniem lub innym oficjalnym dokumentem, pomimo braku po stronie Rady Miejskiej upoważnienia do wydania przepisu prawa miejscowego modyfikującego postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach skargi przywołano wpierw podstawy podjęcia powyższej uchwały, jak również treść kwestionowanych jej postanowień. W dalszej części skargi odniesiono się do poszczególnych zarzutów formułowanych wobec tej uchwały. Zdaniem wnoszącego skargę prokuratora, postanowienia § 6 kwestionowanej uchwały zawierały unormowania w zakresie składania wniosku o przyznanie stypendium socjalnego pozostające w sprzeczności z postanowieniami Kodeksu postępowania administracyjnego, a postanowienia ustawy o systemie oświaty nie dają podstaw dla ich wprowadzania. W odniesieniu do postanowień zamieszczonych w § 7 i § 8 zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że Rada Miejska w Pyskowicach nałożyła na osoby ubiegające się o przyznanie stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego obowiązek udokumentowania okoliczności uzasadniających przyznanie tych form pomocy materialnej. Unormowanie takie stanowi modyfikację postanowień art. 75 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, do czego organ samorządu terytorialnego nie jest uprawniony. W podsumowaniu skargi zaznaczono, że sygnalizowane naruszenie prawa jest nie tylko istotne, ale także rażące, co uzasadnia wniesienie skargi. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Pyskowice wystąpił o umorzenie postępowania. Jako uzasadnienie podjęcia takiego rozstrzygnięcia wskazał, że kwestionowana uchwała, a tym samym zamieszczone w niej sporne unormowania, uchylona została uchwałą Rady Miejskiej w Pyskowicach z dnia 27 czerwca 2012 r. Nr XXI/154/2012. Podkreślono, że zamieszczone w § 6 kwestionowanej uchwały stwierdzenie miało na celu sprawne i szybkie przeprowadzenie postępowania, z kolei postanowienia zamieszczone w § 7 i w § 8 zmierzały do usprawnienia przebiegu postępowania. Pismem z dnia 23 lipca 2013 r. Prokurator Rejonowy Gliwice – Zachód w Gliwicach odniósł się do stanowiska zaprezentowanego przez organ administracji w odpowiedzi na skargę i podtrzymał wniesioną skargę. Zdaniem wnoszącego skargę, kwestionowana jest uchwała będąca aktem prawa miejscowego i stanowiła ona podstawę prawną dla rozstrzygnięć o charakterze administracyjnym. Z tego też powodu zachodzi konieczność wyeliminowania spornych postanowień powyższej uchwały od momentu wejścia ich w życie. Natomiast przyjęcie nowej uchwały w omawianym zakresie spowodowało, że wadliwe unormowania nie obowiązują dopiero od 18 sierpnia 2012 r. W dalszej części pisma skarżący prokurator odniósł się do merytorycznych argumentów podnoszonych przez Burmistrza Miasta Pyskowice i nie podzielił zaprezentowanego przez niego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność takiego aktu lub uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie odnieść się do kwestii formalnych związanych z prawidłowością wniesienia przedmiotowej skargi. Skargę tą do tutejszego Sądu wniósł Prokurator Rejonowy Prokuratury Gliwice – Zachód w trybie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) oraz na podstawie art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze tryb wniesienia przedmiotowej skargi uznać należy, że odpowiada on postanowieniom prawa, a tym samym skarga może być rozpatrywana w sposób merytoryczny. Odnieść należy się do podniesionej przez gminę okoliczności uchylenia poddanej kontroli uchwały. Okoliczność ta generalnie ma znaczenie, jednakże na gruncie rozpatrywanej sprawy posiada charakter drugoplanowy. Dostrzec należy, że poddana kontroli uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem stanowiącym podstawę prawną podejmowanych rozstrzygnięć. Z tego też powodu, wyeliminowanie jej z obrotu prawnego nie oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych. Mając na uwadze powyższe stwierdzenie przyjdzie podzielić pogląd prezentowany przez skarżącego Prokuratora, że brak jest podstaw dla zaniechania kontroli przedmiotowej uchwały. W rozpatrywanej skardze Prokurator Rejonowy Prokuratury Gliwice – Zachód zarzucił uchwale Rady Miejskiej w Pyskowicach z dnia 23 marca 2005 r. Nr XXIX/292/05 w sprawie regulaminu udzielania uczniom zamieszkującym w Pyskowicach pomocy materialnej o charakterze socjalnym naruszenie obejmujące treść § 6, 7 i 8. W przypadku § 6 przedmiotowej uchwały, zarzut sprowadził się do zamieszczenia w nim zwrotu, iż wniosek o przyznanie stypendium zawiera dane, o których mowa w art. 90h ustawy "wraz ze szczegółowym uzasadnieniem pożądanej formy pomocy materialnej", z kolei w § 7 i 8 kwestionowanej uchwały zamieszczono rozwiązanie polegające na wskazaniu form dokumentowania występowania okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 ustawy oraz wystąpienia zdarzenia losowego. Zdaniem wnoszącego skargę prokuratora, Rada Miejska w Pyskowicach przyjmując takie unormowania dopuściła się naruszenia postanowień art. 75 i art. 77 przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedstawione powyżej zarzuty nakazują w pierwszej kolejności na przywołanie postanowień ustawy o systemie oświaty odgrywających w sprawie tej kluczową rolę. Stosownie do postanowień art. 90f tej ustawy, rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Z treści przywołanego unormowania wynika, że rada gminy na jego podstawie uprawniona jest do przyjęcia aktu prawa miejscowego zawierającego regulamin przyznawania pomocy materialnej uczniom z terenu danej gminy. Nadto w delegacji tej w sposób przykładowy wskazano, jakie elementy taka uchwała winna zawierać. Z punktu widzenia omawianej regulacji uwagę zwrócić należy na rozwiązania przyjęte w art. 90f pkt 3 i 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z nimi rada gminy w przedmiotowej uchwale normuje tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego oraz tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Mając na uwadze treść przytoczonego przepisu, uwagę należy skupić na tym, co obejmuje pojęcie trybu oraz sposobu udzielania świadczeń pomocy materialnej. W przypadku pojęcia trybu uznać należy, że w tym przypadku ustawodawca zalecił organowi gminy unormowanie proceduralnych aspektów przyznania pomocy materialnej, natomiast w przypadku pojęcia "sposób" ujmować należy go, jako metodę przyznawania tej pomocy. W konsekwencji opowiedzieć się należy za stanowiskiem, że w przepisie tym zamieszczono dla rady gminy upoważnienie do unormowania proceduralnych aspektów przyznawania pomocy materialnej uczniom z terenu danej gminy. W tym miejscu rodzi się sporne zagadnienie, czy upoważnienie to daje wskazanemu organowi gminy uprawnienie do wprowadzenia unormowań korygujących obowiązujące rozwiązania w zakresie procedury administracyjnej. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie możliwe będzie jedynie po przeprowadzeniu określonego wywodu. Otóż Kodeks postępowania administracyjnego jest aktem o charakterze generalnym i normuje w sposób generalny zagadnienia związane z wydawaniem decyzji administracyjnych. Z uwagi na generalność tego aktu, unormowania zamieszczone w przepisach prawa materialnego rangi ustawowej mogą wprowadzać określone odmienności od unormowań przyjętych w tym Kodeksie. Analiza ustaw z zakresu prawa materialnego dostarcza licznych przykładów na to, że ustawodawca wprowadza ich mocą odmienne reguły prowadzenia postępowania administracyjnego niż te, które wynikają z postanowień Kodeksu. Przykładem takich ustaw jest ustawa o pomocy społecznej, ustawa o świadczeniach rodzinnych i cały szereg innych ustaw prawa materialnego. Także ustawa o systemie oświaty w rozdziale poświęconym pomocy materialnej dla uczniów wprowadza w tym zakresie unormowania odrębne od rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W świetle przeprowadzonej analizy przyjdzie opowiedzieć się za stanowiskiem, że przedmiotowa delegacja uprawnia organ stanowiący i kontrolny w gminie do wprowadzenia unormowań, które będą uzupełnieniem norm zamieszczonych w samej ustawie o systemie oświaty, jak również uszczegółowieniem rozwiązań zawartych w przywoływanym Kodeksie. W skardze do tutejszego Sądu, Prokurator Rejonowy Gliwice – Zachód w Gliwicach zarzucił przedmiotowej uchwale, że w § 6 zamieszczono stwierdzenie, iż wniosek o przyznanie stypendium szkolnego lub zasiłku szkolnego musi zawierać "szczegółowe uzasadnienie pożądanej formy pomocy". Zdaniem skarżącego prokuratora, mocą takiego unormowania wprowadzono dodatkowy wymóg ubiegania się o przyznanie pomocy materialnej nieprzewidziany postanowieniami ustawy. Z jednej strony przyjdzie podzielić stanowisko prezentowane przez skarżącego prokuratora, ponieważ wykorzystane przez uchwałodawcę sformułowania wzbudzają wątpliwości. Zdaniem skarżącego unormowanie to narusza treść art. 90f ustawy o systemie oświaty, a zatem wykracza poza zakres delegacji ustawowej. W tej sytuacji rozważyć należy, czy faktycznie treść § 6 kontrolowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że zamieszczenie w spornym przepisie stwierdzenia, iż wniosek winien zawierać uzasadnienie oznacza, że wiązać go należy z wymogami stawianym pismu inicjującemu postępowanie administracyjne zmierzające do przyznania pomocy materialnej. Podzielić należy stanowisko wnoszącego skargę prokuratora, że wykorzystywany zwrot nie jest trafnie zastosowany, jednakże stwierdzenie takie nie jest równoznaczne z tym, że narusza ono przepisy prawa i to w stopniu istotnym, albowiem tylko takie naruszenie prawa daje podstawy do uwzględnienia wniesionej skargi. Stosownie do postanowień art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podanie powinno zawierać, co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zatem przepis ten określa minimalne wymogi stawiane podaniu wnoszonemu do organu administracji. W tej sytuacji rozważyć należy, czy treść delegacji ustawowej oraz zawartość § 6 kwestionowanej uchwały pozostają w sprzeczności z tym unormowaniem. W art. 90f zawierającym delegację ustawową dla rady gminy wskazano, że organ ten obowiązany jest określić tryb i sposób udzielania świadczeń w ramach pomocy materialnej dla uczniów. Nakazanie wnioskodawcom ubiegającym się o przedmiotową pomoc zamieszczenia argumentacji dotyczącej pożądanej formy pomocy nie należy do rozwiązań wykorzystywanych w unormowaniach prawnych, jednakże rozważyć należy, czy takie unormowanie pozostaje w opozycji do obowiązujących unormowań oraz w takiej opozycji, która nakazuje wyeliminować je z obrotu prawnego. Przeprowadzona analiza pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że zamieszczenie we wniosku o przyznanie pomocy materialnej szczegółowej argumentacji przemawiającej za żądaną formą pomocy nie narusza postanowień art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Można podzielić stanowisko skarżącego prokuratora, że takie unormowanie wykracza poza ramy zamieszczonej delegacji ustawowej, jednakże do takiego wniosku można dojść jedynie po przeprowadzeniu pogłębionej analizy obowiązujących przepisów prawa, a przewidziane treścią art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym istotne naruszenie prawa musi być klarowne i wynikać wprost z obowiązujących unormowań prawnych, a nie można do niego dochodzić w drodze określonej wykładni obowiązujących unormowań prawnych. Zatem, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie zostały wyczerpane przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego prokuratora, Rada Gminy w Pyskowicach mocą postanowień zamieszczonych w § 7 i 8 kontrolowanej uchwały nałożyła na osoby ubiegające się o świadczenia pomocy materialnej przysługującej uczniom, obowiązek udokumentowania okoliczności uzasadniających przyznanie tych form pomocy materialnej. Takie działanie stanowi według niego naruszenie prawa, bowiem prowadzi do modyfikacji zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 75 i w art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przeprowadzona analiza postanowień powyższego Kodeksu i kwestionowanych przepisów przedmiotowej uchwały skłania do przyjęcia stanowiska, iż zarzut ten nie jest zasadny. Dostrzec należy, że przywołane przez skarżącego prokuratora przepisy powoływanego Kodeksu odnoszą się do postępowania dowodowego w ramach postępowania administracyjnego, nadto wskazują one, że dowodem w tymże postępowaniu może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Takie ujęcie dowodu w postępowaniu administracyjnym oznacza, że jedyne ograniczenie sprowadza się do tego, że nie może nim być coś, co jest sprzeczne z prawem. Mając na uwadze przywołaną treść art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego przyjdzie stwierdzić, że postanowienia wymienionych powyżej przepisów uchwały nie kolidują z tym unormowaniem. We wskazanych przepisach uchwały sprecyzowano, jakimi dokumentami osoba ubiegająca się o świadczenie będzie w stanie wykazać występowanie okoliczności uzasadniających przyznanie jej pomocy materialnej. Wykaz wymaganych dokumentów w zestawieniu z okolicznościami, które mają być udokumentowane pozwala stwierdzić, że katalog ten zbudowany jest w sposób racjonalny i oddający charakter poszczególnych okoliczności, ponieważ fakt niepełnosprawności można potwierdzić stosownym orzeczeniem, a bezrobocie stosownym dokumentem pochodzącym z organu zatrudnienia. Na marginesie można zauważyć, że w przepisach tych zamieszczono również unormowania o charakterze otwartym, które w swojej istocie zbieżne są z postanowieniami przywoływanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu przyjdzie odnieść się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie, iż w uchwale rady gminy nie można definiować pojęcia zdarzenia losowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 263/12 czy w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 127/10, LEX nr 599183). Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić i prezentowany w tych wyrokach pogląd podzielić. Jednakże w rozpatrywanej sprawie w § 8 uchwały zamieszczono unormowania, które nie są zbieżne z tymi, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W poddanej kontroli uchwale nie zamieszczono definicji pojęcia "zdarzenie losowe", a jedynie wskazano sposób dokumentowania dwóch rodzajów zdarzeń (śmierci oraz choroby), przy jednoczesnym zamieszczeniu sformułowania, że "w pozostałych przypadkach – dowodami potwierdzającymi zaistnienie zdarzenia". Zdaniem składu orzekającego w sprawie, takie unormowanie nie narusza postanowień art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie wykracza poza ramy udzielonej radzie gminy delegacji ustawowej. W tym zakresie podzielić należy stanowisko gminy zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że we wskazanym unormowaniu brak jest kwestionowanych elementów. Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie zauważyć, że w przypadku kolizji między przepisami ustawy a przepisami aktu wykonawczego do ustawy zastosowanie posiadają unormowania ustawy, jako tego, który w sposób generalny wyznacza zasady regulacji danej sfery życia publicznego oraz determinuje interpretację przepisów wykonawczych (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 953/08, LEX nr 518230). Reasumując przeprowadzone rozważania opowiedzieć się należy za stanowiskiem, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały wyczerpane przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi, ponieważ dostrzegane ułomności kwestionowanej uchwały nie posiadają charakteru istotnego i przy zastosowaniu powszechnie wykorzystywanych reguł interpretacji mogą być one interpretowane i wykorzystywane przez uprawnione organy w zgodzie z postanowieniami Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o systemie oświaty. Przeprowadzona analiza pozwala uznać, że zarzuty podnoszone przez skarżącego Prokuratora Rejonowego Gliwice – Zachód w Gliwicach nie są trafne i nie mają umocowania zarówno w treści art. 90f, jak również w brzmieniu § 6, 7 i 8 spornej uchwały. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stosownie do postanowień art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany jest oddalić wniesioną skargę. mw