I SA/Sz 874/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty płatności na zalesianie gruntów oddala skargę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), decyzją z dnia[...] . nr [...] wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz § 11a, § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.; dalej: rozporządzenie), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] r. o nr [...] , którą odmówiono B. Z. wypłaty płatności na zalesianie gruntów ornych. Decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie następujących ustaleń faktycznych: B. Z. jest właścicielem nieruchomości rolnych, które nabył w drodze dziedziczenia po zmarłej w dniu 19 października 2009 r. małżonce – Z. Z. W stosunku do wskazanych gruntów Z. Z. realizowała plan zalesienia z dnia 8 grudnia 2004 r., stosownie do decyzji z dnia [...] r. nr[...] , którą przyznano jej płatności na zalesianie tych gruntów. W dniu 27 stycznia 2010 r. B. Z. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, objętych wnioskiem zmarłej Z. Z. Z uwagi na fakt, że wniosek ten został złożony z uchybieniem 35-dniowego terminu ustanowionego w § 11a ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, decyzją z dnia [...] o nr [...] odmówiono wnioskodawcy przyznania tej płatności. W dniu 23 czerwca 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął wniosek B. Z. o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2010. W sekcji VI tego wniosku producent oświadczył, że kontynuuje program zalesiania gruntów rolnych na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...] oraz zgodnie z wytycznymi zawartymi w planie zalesienia z dnia 8 grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] odmówił wnioskodawcy wypłaty płatności na zalesianie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji wskazał, że wniosek o wypłatę płatności nie może zostać pozytywnie rozpatrzony, z uwagi na fakt, że opisaną powyżej decyzją z dnia [...] r. odmówiono B. Z. przyznania płatności na zalesianie, gdyż nie została prawidłowo dopełniona procedura jej przejęcia opisana w § 11a wymienionego rozporządzenia. Brak prawidłowego, skutecznego wniosku o przejęcie płatności po zmarłym producencie skutkować zaś musi odmową wypłat poszczególnych jej składników za kolejne lata. B. Z. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc zarzut naruszenia przepisów materialnych, tj. § 11a rozporządzenia. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu materiału zebranego w sprawie oraz po analizie zarzutów odwołania, stwierdził, że organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów materialnych i proceduralnych, a wydana przez niego decyzja jest prawidłowa. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że w związku z uchybieniem terminowi, o którym mowa w § 11a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, B. Z. nie wszedł do toczącego się postępowania o przyznanie płatności na zalesianie w miejsce zmarłej żony, a zatem nie sposób polemizować z twierdzeniem strony, że § 10 ust. 4 rozporządzenia, "wyraźnie stanowi", że wniosek o płatność obejmuje przyznanie płatności na okres jedynie jednego roku. Organ odwoławczy wskazał także, że uznanie, iż B. Z. skutecznie przejął możliwość uzyskiwania płatności zalesieniowych po zmarłej żonie, mimo uchybienia terminom wynikającym z przedmiotowego rozporządzenia, prowadziłoby do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki, co stałoby w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami, jak również z jedną z naczelnych zasad Unii Europejskiej - zasadą konkurencyjności. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, B. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] r., domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz poprzedzającej go decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] r. W skardze, podobnie jak w odwołaniu, B. Z. podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 11a rozporządzenia, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak prawidłowego złożenia wniosku o przyznanie płatności obejmującego płatność, której dotyczył wniosek o płatność złożony przez poprzedniego właściciela nieruchomości, powinien skutkować odmową wypłaty płatności na zalesienie za kolejne lata realizacji programu zalesiania gruntów rolnych, podczas gdy z wykładni wskazanego przepisu wniosek taki nie wynika. W uzasadnieniu skarżący wskazał na warunki uzyskania dofinansowania, określone w § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) oraz § 10 ust. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich stwierdzając, że dla korzystania z dofinansowania w postaci premii zalesieniowej konieczne jest coroczne składanie wniosków o przyznanie płatności, co oznacza, że decyzja o przyznaniu premii nie rozstrzyga o korzystaniu z dofinansowania przez cały okres realizacji programu zalesiania. Skarżący wskazał przy tym, że w związku z sukcesywnym wypłacaniem premii zalesieniowej, prowadzone są kolejno postępowania administracyjne, z których pierwsze, zainicjowane wnioskiem składanym na podstawie § 6 ust. 2 wymienionego rozporządzenia - o przyznanie płatności, zakończone jest decyzją o przyznaniu płatności, natomiast kolejne postępowania, inicjowane wnioskami o wypłatę płatności w danym roku, kończone są decyzjami o wypłacie płatności za dany rok. Postępowania te są postępowaniami odrębnymi od siebie wzajemnie, każde z nich jest inicjowane przez stronę, a następnie kończone przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Wbrew stanowisku organu odwoławczego wyrażonemu w uzasadnieniu skarżonej decyzji, nie jest natomiast prowadzone jedno postępowanie, toczące się przez cały okres korzystania z premii zalesieniowej. Następnie, skarżący przywołał treść § 11a wymienionego rozporządzenia, regulującego zagadnienia następstwa prawnego w stosunku do nieruchomości rolnych objętych płatnościami na zalesianie i wyraził stanowisko, że wobec tego, iż płatność przyznawana jest w istocie na okres jednego roku, to niezłożenie w terminie wniosku uregulowanego w § 11a tego rozporządzenia skutkować nie może odmową przyznania płatności w danym roku. Natomiast, odmienna wykładnia wskazanego przepisu, prowadząca do przyjęcia, że przepis ten przewiduje skutek w postaci niedopuszczalności przyznania płatności za zalesianie w latach kolejnych, stoi w rażącej sprzeczności z celem regulacji rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, które ma za zadanie promować zalesianie nieużytków rolnych. Wniosek taki, zdaniem skarżącego, nie wynika ani z prawidłowej wykładni § 11a rozporządzenia ani też z innych zawartych w rozporządzeniu przepisów. Skarżący podkreślił także, że zgodnie z § 11a wymienionego rozporządzenia, w wyniku uchybienia terminowi do złożenia wniosku, nie uzyskał płatności na zalesianie za rok 2009, ale kontynuuje on uprawę leśną i spełnia wszelkie warunki do przyznania płatności w latach kolejnych, a zatem także w 2010 oraz w 2011 r. Skarżący wskazał także, że przepis ten, określając skutki niezłożenia wniosku o przyznanie płatności obejmującego płatność, której dotyczył wniosek poprzedniego właściciela gruntu, ma charakter przepisu ustanawiającego wyjątek od zasady kontynuacji przyznawania płatności w sytuacji kontynuacji pielęgnacji uprawy leśnej. Przepis ten nie może być zatem interpretowany rozszerzająco, co, w ocenie skarżącego, miało miejsce w niniejszym postępowaniu. Na marginesie skarżący podniósł, że przyjęcie stanowiska organu za uzasadnione prowadziłoby do sytuacji, w której nowy właściciel nieruchomości, który nie złożył w terminie wniosku o przyznanie płatności obejmującego płatność, której dotyczył wniosek poprzedniego właściciela gruntu, nie posiadałby możliwości ubiegania się o płatności w latach kolejnych oraz nie miałby możliwości wystąpienia z nowym wnioskiem o przyznanie premii zalesieniowej, ponieważ grunt został już zalesiony. Takie rozumowanie jest natomiast sprzeczne z celem rozporządzenia, które ma służyć między innymi jako instrument wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Ponadto, odmowa przyznania skarżącemu płatności na zalesianie, w sytuacji w której kontynuuje on uprawę leśną i ma (na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach) obowiązek jej dalszego kontynuowania, doprowadzi w rzeczywistości do realizowania przez skarżącego zadań o charakterze publicznoprawnym na własny koszt, co jest niedopuszczalne. Dyrektor Z. Oddziału ARiMR, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w całości podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądu administracyjnego ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Dokonując wskazanej oceny, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że przedmiotem sporu jest zasadność odmówienia B. Z. wypłaty płatności na zalesianie gruntów rolnych w 2010 r., w sytuacji, gdy uprzednio nie przyznano mu tej płatności, z uwagi na uchybienie wymogom formalnym przewidzianym w § 11a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Skarżący kwestionuje bowiem stanowisko organów administracji publicznej, że brak prawidłowego złożenia wniosku o przyznanie płatności obejmującego płatność, której dotyczył wniosek o płatność złożony przez poprzedniego właściciela nieruchomości, skutkuje odmową wypłaty płatności na zalesienie za kolejne lata realizacji programu zalesiania gruntów rolnych. Wobec powyższego, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skutki prawne związane z następstwem prawnym w zakresie prawa własności gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności za zalesianie regulują § 11 i 11a rozporządzenia, przy czym pierwszy z nich dotyczy następstwa prawnego dokonanego w drodze umowy (sprzedaży lub innej umowy przenoszącej prawo własności), drugi zaś - sukcesji uniwersalnej zaistniałej w wyniku dziedziczenia prawa własności działek objętych wnioskiem o wspomniane płatności. Jak stanowi § 11a rozporządzenia, "w przypadku śmierci producenta rolnego, który złożył wniosek o przyznanie płatności obejmujący działki rolne stanowiące jego własność lub współwłasność, płatność przysługuje producentowi rolnemu, który nabył w wyniku dziedziczenia własność lub współwłasność wszystkich działek rolnych objętych tym wnioskiem albo ich części, jeżeli: 1) złożył do kierownika biura powiatowego Agencji wniosek o przyznanie płatności obejmujący płatność, której dotyczył wniosek spadkodawcy; 2) zobowiązał się do kontynuowania realizacji zobowiązań, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3, złożonych przez spadkodawcę. 2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej przysługuje w wysokości nie wyższej niż ta, która przysługiwała spadkodawcy. 3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio w przypadku śmierci producenta rolnego, który złożył wniosek o przyznanie płatności obejmujący działki rolne stanowiące własność jego małżonka, przy czym płatność na zalesianie przysługuje temu małżonkowi. 4. Wniosek o przyznanie płatności: 1) producent rolny, który nabył w wyniku dziedziczenia własność lub współwłasność wszystkich działek rolnych, albo ich części, objętych wnioskiem o przyznanie płatności złożonym przez spadkodawcę, składa w terminie 35 dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku; 2) małżonek zmarłego producenta rolnego, który złożył wniosek o przyznanie płatności obejmujący działki rolne stanowiące własność tego małżonka, składa w terminie 35 dni od dnia śmierci tego producenta. 5. Do wniosku, o którym mowa w ust. 4, dołącza się dokumenty określone w § 6 ust. 4 pkt 3, 4 i 6 oraz: 1) oświadczenie producenta rolnego o pomocy uzyskanej ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o przyznanie płatności - w przypadku gdy producent rolny uzyskał taką pomoc; 2) prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza - w przypadku składania tego wniosku przez osobę, o której mowa w ust. 4 pkt 1; 3) odpis skrócony aktu zgonu - w przypadku składania tego wniosku przez osobę, o której mowa w ust. 4 pkt 2." Regulacje zawarte w przytoczonym powyżej § 11a rozporządzenia wskazują, że uprawnienie do płatności na zalesianie ma charakter publicznoprawny. Jest ono związane nie tylko z osobą wnioskodawcy, ale przede wszystkim z prawem własności gruntów objętych zalesieniem, służy bowiem realizacji celów związanych z zalesianiem, a nie tylko zaspokojeniu interesów uprawnionego właściciela gruntów. Dlatego też przepisy prawa przewidują przeniesienie takiego uprawnienia na inny podmiot w związku z odziedziczeniem przez ten inny podmiot prawa własności gruntów objętych zalesieniem, uzależniając jednakże następstwo w zakresie uprawnienia do płatności na zalesianie od spełnienia konkretnych przesłanek. Spadkobierca, aby nabyć i kontynuować przysługujące spadkodawcy uprawnienie do płatności na zalesianie, musi bowiem w wyznaczonym terminie złożyć do kierownika biura powiatowego Agencji wniosek o przyznanie płatności obejmujący płatność, której dotyczył wniosek spadkodawcy, dołączając do tego wniosku dokumenty wskazane w § 11a ust. 5, i zobowiązać się do kontynuowania realizacji zobowiązań, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3, złożonych przez spadkodawcę. Wypłata płatności na zalesianie w latach następnych następuje natomiast w myśl przepisów zawartych w § 10 rozporządzenia. I tak, stosownie do treści ust. 4 i ust. 5 w związku z 6 ust. 3 rozporządzenia, premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu na formularzu, udostępnionym przez Agencję, w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku, wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych (z wyjątkiem wniosków o wypłatę składanych w 2010 r., które należało złożyć w terminie od 1 czerwca do 31 sierpnia - § 14b). Zgodnie zaś z ust. 6, premia zalesieniowa, począwszy od szóstego roku od zalesienia, jest wypłacana po uprzednim przekwalifikowaniu gruntu rolnego na grunt leśny dokonywanym w formie decyzji wydanej przez starostę właściwego ze względu na położenie działek rolnych objętych zalesieniem albo w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Kopię decyzji w sprawie przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny albo zaświadczenie o przekwalifikowaniu gruntu rolnego na grunt leśny w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków składa się do kierownika biura powiatowego Agencji do końca roku kalendarzowego, w którym upływa 5 lat od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 2. W świetle powyższego, o ile zgodzić się można ze stanowiskiem strony skarżącej, że każde z postępowań zainicjowanych: najpierw - wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, a następnie - wnioskami o wypłatę tej płatności, kończy się wydaniem odrębnych decyzji, o tyle brak jest podstaw do uznania, że pierwotna odmowa przyznania płatności nie wpływa w żaden sposób na uprawnienie wnioskodawcy do wypłaty płatności w latach następnych. Skoro bowiem celem instytucji płatności na zalesianie jest podtrzymywanie długotrwałego procesu zalesiania, to przerwanie realizacji tego procesu przez kolejnego nabywcę nieruchomości (spadkobiercę) wskutek niespełnienia przewidzianych w prawie przesłanek (np. niewystąpienia lub nieterminowego wystąpienia ze stosownym wnioskiem), nie może prowadzić do odrodzenia się takiego uprawnienia w latach kolejnych. Uprawnienia do przyznania i wypłaty płatności na zalesianie nie można wywodzić z samego faktu nabycia (w drodze spadkobrania) gruntu rolnego, co do którego na właścicielu ciążą obowiązki wynikające z ustawy o lasach. Spadkobierca musi zatem najpierw skutecznie przejąć uprawnienie po spadkodawcy (tj. uzyskać pozytywną decyzję w przedmiocie przyznania płatności na zalesianie), aby w kolejnych latach móc występować o wypłatę płatności stosownie do § 10 ust. 4 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie decyzją Kierownika Powiatowego ARiMR w K. z [...] nr [...] B. Z. odmówiono przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, gdyż uchybił on terminowi do złożenia wniosku, o którym mowa w § 11a rozporządzenia. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżącemu nie udało się doprowadzić do uchylenia tej decyzji, gdyż odwołanie od tej decyzji zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Natomiast, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. o sygn. akt I SA/Sz 872/10, oddalił skargę skarżącego na postanowienie Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] nr. [...]w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wobec tego uznać należy, że skarżony organ zasadnie stwierdził, że B. Z. składając wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2010, nie posiadał decyzji przyznającej mu płatności na zalesianie, w oparciu o którą może się ubiegać o wypłatę kolejnych transz wynikających z § 10 ust. 4 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że ocena zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem, nie dała dostatecznych podstaw do jej wyeliminowania ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej, a tym samym do uznania zasadności zarzutów sformułowanych w skardze. Sąd nie dopatrzył się bowiem ani naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.), ani uchybienia regułom proceduralnym, które mogłoby istotnie oddziaływać na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), ani też obarczenia kontrolowanego aktu wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). Wobec powyższego, stosownie do dyspozycji art. 151 P.p.s.a., należało orzec o oddaleniu skargi jako niezasadnej.