I OSK 26/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) ` Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 646/13 w sprawie ze skargi P. S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w A. K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy na rzecz P. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 646/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. P. S. – były funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w A. K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w A. K. o wydanie zaświadczenia uprawniającego do zwiększonej emerytury policyjnej w związku z wykonywanymi obowiązkami służbowymi w Jednostce Specjalnej Polskiej Policji w K. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w A. K. na podstawie art. 219 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Z motywów postanowienia wynika, że organ I instancji uznał, iż konieczny w świetle art. 218 k.p.a. zakres postępowania wyjaśniającego oraz analiza stanu faktycznego sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz wymogi określone w podanej przez wnioskodawcę podstawie prawnej żądania, tj. w § 2 pkt 2, § 3 pkt 4, § 4 pkt 1 i 2, § 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r., Nr 86, poz. 734 ze zm.,), oraz w art. 15 ust. 3, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.,), nie wykazały, iż w przedmiotowym przypadku zachodzą przesłanki wystarczające do wydania zaświadczenia potwierdzającego, że P. S. od dnia [...] grudnia 2001 r. do dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz od dnia [...] grudnia 2003 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. pełnił służbę w warunkach uprawniających do podwyższenia wymiaru emerytury. Podkreślając, że postępowanie prowadzone w trybie art. 218 k.p.a., ma charakter uproszczony i że nie stosuje się w nim zasady wynikającej z art. 75 § 1 k.p.a. (dopuszczenie jako dowodu wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy), jako że odnosi się ono jedynie do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju i w związku z tym w jego ramach nie wydaje się zaświadczenia co do faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione wyłącznie samym zeznaniem świadka, organ stwierdził, iż w sprawie nie mógł uwzględnić zeznań świadka J. S. jako udowodnionych, gdyż brak było dokumentów potwierdzających oświadczenie ww. spisane w protokole z dnia [...] grudnia 2012 r. Po rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez P. S. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, iż zagadnienie pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. Wskazał, że z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. wynika, iż zaświadczenie jest wydawane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach. Odwołał się także do treści art. 218 § 2 k.p.a., który stanowi że organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W kontekście tego ostatniego przepisu zaznaczył, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w tym przepisie, spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, że ma ono na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. Zdaniem organu charakter postępowania wyjaśniającego z art.218 § 2 k.p.a. wskazuje, iż w sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może, zgodnie z art. 219 k.p.a., wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Taka sytuacja występowała w niemniejszej sprawie Na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 217 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, pomimo zgromadzenia materiału dającego podstawę do wydania takiego zaświadczenia, w postaci: a) okresowej oceny sporządzonej przez Dowódcę Jednostki Specjalnej Policji w K. za okres służby od dnia [...] grudnia 2003 r. do dnia [...] czerwca 2004 r., potwierdzającej wykonywanie czynności związanych z rozpoznawaniem i likwidowaniem aktów terroryzmu kryminalnego i politycznego; b) notatki służbowej z dnia [...] czerwca 2004 r. sporządzonej przez Dowódcę Jednostki Specjalnej Policji w K., z której wynika, że brał on czynny udział w fizycznym zwalczaniu terroryzmu, jak również w działaniach przywracających prządek publiczny; c) raportu J. S. z dnia [...] czerwca 2002 r., z którego wynika, że w okresie od [...] grudnia 2001 r. do dnia [...] czerwca 2002 r., do zadań podległych mu policjantów (w tym skarżącego) należała eskorta i ochrona 14 posłów narodowości serbskiej, całodobowa ochrona lokalnego polityka, konwojowanie więźniów i zabezpieczenia rozpraw sądowych, wykonywanie konwojów pieniężnych, zatrzymywanie niebezpiecznych przestępców na zlecenie sądu, zabezpieczania imprez masowych oraz podejmowanie działań mających na celu przywrócenie porządku publicznego; d) notatki urzędowej z dnia [...] kwietnia 2002 r., potwierdzającej fakt, że został on ranny odłamkami granatu podczas zamieszek dnia [...] kwietnia 2002 r.; e) zeznań J. S. potwierdzających powyższe okoliczności, a przede wszystkim fakt, że podlegli mu policjanci brali udział w fizycznym zwalczaniu terroryzmu w K.; f) dokumentów skarżącego, w tym m.in. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. o przyznaniu stronie statusu weterana poszkodowanego w działaniach poza granicami państwa; 2. naruszenie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez: a) odmowę dopuszczenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków wskazanych przez skarżącego osób - na okoliczność zadań realizowanych przez skarżącego podczas misji pokojowych w latach 2001/2002 i 2003/2004, pomimo iż przeprowadzenie tego dowodu miałoby charakter jedynie uzupełniający w stosunku do zgromadzonego materiału w sprawie, w postaci dokumentacji potwierdzającej bezpośredni udział w fizycznym skarżącego w zwalczaniu terroryzmu; b) nieuwzględnienie w ramach prowadzonego postępowania zeznań świadka J. S. - Dowódcy Jednostki Specjalnej Policji w K., potwierdzających zdaniem strony bezpośredni jego udział w fizycznym zwalczaniu terroryzmu; 3. naruszenie art. § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. poprzez odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury w związku z fizycznym zwalczaniem terroryzmu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazano, że kwestię pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej regulują art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz przepisy § 2 - §5 ww. rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany, co przekłada się również na zakres postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i akt innego rodzaju, czy też wyjaśnienia, czy dane w nich zawarte odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry i akta innego rodzaju mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. Tak więc w przypadku gdy organ dysponuje takimi danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien wydać zaświadczenie. Gdy zaś taka sytuacja nie zachodzi organ odmawia wydania zaświadczenia. Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej prawidłowo określając i stosując przepisy w niniejszej sprawie, właściwie przeprowadziły w ich ramach, postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, dokonując poprawnie i wyczerpująco analizy akt osobowych skarżącego oraz innych dostępnych dokumentów. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącego, należy uznać, że stan faktyczny, wynikający z dostępnych organowi dokumentów, nie pozwalał w postępowaniu którego zakres wyznaczył art. 218 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r., na uwzględnienie żądania strony, zawłaszcza, że jak podkreślono to wyżej, w ramach tego postępowania nie stwierdza się, lecz jedynie potwierdza określony stan rzeczy, co w przypadku ustalenia, że organ nie dysponuje danymi potwierdzającymi dany stan rzeczy, wyklucza możliwość tworzenia tego stanu rzeczy poprzez np. przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków, wskazanych przez skarżącego podmiotów. W takim postępowaniu bowiem środki dowodowe służą zbadaniu stanu faktycznego lub prawnego, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych i prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości co do znanych bo istniejących już faktów lub praw. Skoro więc, tak jak w przedmiotowym wypadku, dane fakty nie istniały w danym czasie, bo nie wynikały z dokumentów (akt osobowych, innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury), którymi dysponował bądź mógł dysponować organ, nie było podstaw, wbrew zarzutom skarżącego, do ustalenia ich (tworzenia ich) poprzez wskazane przez niego środki dowodowe tj. przesłuchanie określonych świadków. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie okoliczności objętych hipotezą § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Niewątpliwie w sporządzonej przez Dowódcę Polskiej Jednostki Specjalnej Policji (JSP) w K. J. S.: okresowej oceny skarżącego z dnia [...] czerwca 2004 r., za okres od [...] grudnia 2003 r. do [...] czerwca 2004r. (k. 27-29 akt administracyjnych) oraz kopii notatki służbowej z dnia [...] czerwca 2004 r. dotyczącej okresu od dnia [...] grudnia 2003 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. (k. 30 akt administracyjnych), mówi się o wykonywaniu przez skarżącego czynności związanych z rozpoznawaniem i likwidowaniem aktów terroryzmu kryminalnego i politycznego oraz o czynnym udziale strony w fizycznym zwalczaniu terroryzmu, wyszczególniając jednocześnie następujące czynności strony: konwojowanie i eskorta osób i mienia, ochronna w aresztach i zakładach karnych, zatrzymywanie niebezpiecznych przestępców i osób podejrzanych o dokonywanie zamachów na tle narodowościowym, uczestniczenie w działaniach przywracających zakłócony porządek publiczny w czasie zamieszek na tle etnicznym, zabezpieczenie imprez masowych i sportowych, rozpoznawanie zagrożeń, ochrona i zabezpieczenie posłów do miejscowego parlamentu przed zamachami terrorystycznymi, rozpoznawanie i likwidowanie zamachów terrorystycznych na tle narodowościowym, zatrzymywanie osób podejrzewanych o dokonywanie takich zamachów oraz przywracanie zakłóconego porządku publicznego w czasie zbiorowych niepokojów, imprez masowych i sportowych. Także z protokołu przesłuchania ww. Dowódcy Polskiej Jednostki Specjalnej Policji w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. (k. 75-76 akt administracyjnych) wynika, że skarżący, tak jak i pozostali policjanci prewencji, choć nie było to sformalizowane i zakończone egzaminem, po przeprowadzeniu szkolenia przez wyłonionych z podległego dowódcy pododdziału funkcjonariuszy – instruktorów pododdziałów antyterrorystycznych policji w Polsce, nabył podstawowe umiejętności w zakresie policjanta plutonu szturmowego AT, a także że brał on udział w działaniach bojowych policji (ochrona VIP – polityków, posłów serbskich parlamentu K., konwojowanie ww. oraz duchownych prawosławnych podróżujących do enklaw serbskich na terenie K., konwojowanie zbrodniarzy wojennych na rozprawy do sądu, ochrona budynków sądów, eskortowanie konwojów serbskich opuszczających K., zatrzymywanie zbrodniarzy wojennych na zlecenie Międzynarodowego Trybunału ds. Zbrodni w Jugosławii, ochrona świadków koronnych występujących w sprawach o zbrodnie wojenne, na których dokonywano zamachów), które na ternie Polski wykonują policjanci pododdziałów antyterrorystycznych. O wykonywaniu wymienionych zadań mówi się także w raporcie Dowódcy Polskiej JSP w K. z dnia [...] czerwca 2002 r. dotyczącym funkcjonowania JSP na misji pokojowej w ONZ w K., w okresie od [...] grudnia 2001 r. do [...] czerwca 2002 r., gdyż w dokumencie tym określa się, że do głównych zadań policjantów jednostki należało: eskorta i ochrona czternastu posłów narodowości serbskiej parlamentu w P.; całodobowa ochrona lokalnego polityka LKD, na którego dokonywane były w przeszłości zamachy; konwojowanie więźniów i zabezpieczanie przebiegu rozpraw sądowych; wykonywanie konwojów pieniężnych, szczególnie w okresie wprowadzania do obiegu euro; zatrzymywanie niebezpiecznych przestępców na zlecenie sądu; zabezpieczania imprez masowych i działań mających na celu przywrócenie porządku publicznego. Pomimo, że z powyższego wynika, iż Dowódca Polskiej JSP w K. J. S., kwalifikuje wskazane zadania i czynności, jako świadczące o czynnym i bezpośrednim udziale skarżącego w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, to jednak z akt sprawy nie wynika, aby jakiekolwiek inne dowody zgromadzone w sprawie, poza ww. dowodami, których źródłem był J. S., potwierdzały bądź wskazywały na wykonywanie przez skarżącego czynności, o których mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. I tak w piśmie Naczelnika Wydziału ds. Kontyngentów Policyjnych i Oficerów Łącznikowych Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji z dnia [...] września 2012 r. (k. 37 akt administracyjnych), do którego wystąpił organ celem uzyskania szczegółowego opisu warunków pełnienia służby przez skarżącego, wskazuje się, że jedynym dokumentem określającym zadania oraz wymagania szkoleniowe dla policjantów Polskiej Jednostki Specjalnej Policji jest Rozdział V Wytycznych dla krajów wspierających Siły Policyjne w Specjalnej Jednostce Policji Narodów Zjednoczonych, którego analiza nie pozwala na stwierdzenie spełnienia przez stronę warunków określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., a także że Wydział nie posiada dokumentacji, na podstawie której można by stwierdzić, że zadania realizowane przez skarżącego w czasie służby w Jednostce Specjalnej Polskiej Policji w K. spełniały warunki określone w § 4 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., oraz że z pisma Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Zagranicznych, zawierającego wykaz wydanych w latach 1992-2006 obwieszczeń dotyczących stref działań wojennych, wynika że żadne z nich nie dotyczy terenu K., co świadczy o nie spełnieniu także warunku z § 5 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Wskazać należy również na pismo Naczelnika Wydziału ds. Kontyngentów Policyjnych i Oficerów Łącznikowych Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji z dnia [...] stycznia 2013 r., w którym wskazuje się, że w listopadzie 2012 r. do Wydziału przekazano książki wydarzeń, które prowadzone były od 2001 r., że jest to jedyna dokumentacja jaka była przechowywana przez kolejne rotacje, że zawiera ona informacje o przebiegu służby i zajściach jakie miały miejsce w trakcie ich wykonywania oraz, że nie ma w nich żadnych danych osobowych. Wytyczne dla krajów wspierających Siły Policyjne w Specjalnej Jednostce Policji Narodów Zjednoczonych w badanym okresie stanowiły jedyny dokument określający zadania oraz wymagania szkoleniowe dla policjantów pełniących służbę w K. Dokument ten świadczy, zdaniem Sądu, o prawidłowości stanowiska orzekających organów, iż w dokumencie tym nie ma wymogu posiadania zdolności do prowadzenia działań bojowych, polegających na fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Nie mówi się też w nim o wykonywaniu zadań polegających na fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Natomiast określone w nim zadania i zdolności wskazują na działania prewencyjne i ochronne Policji, co zdaniem Sądu, nie spełnia ustawowego wymogu fizycznego zwalczania terroryzmu poprzez branie udziału w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych. Organ nie był w stanie dotrzeć do jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że skarżący w ramach pełnionej służby wykonywał bezpośrednio czynności i zadania polegające na fizycznym zwalczaniu terroryzmu, o których mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Jedynym źródłem dowodowym od którego pochodzą informacje wskazujące na czynny udział strony w fizycznym zwalczaniu terroryzmu był Dowódca Polskiej Jednostki Specjalnej Policji w K., w której skarżący pełnił służbę. Nie znajduje to potwierdzenia w Wytycznych dla krajów wspierających Siły Policyjne w Specjalnej Jednostce Policji Narodów Zjednoczonych. Zatem, biorąc pod uwagę istotę i zakres postępowania wyjaśniającego z art. 218 § 2 k.p.a., nie było postaw do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie możliwe było uznanie służby wykonywanej przez skarżącego, jako służby spełniającej warunek, o którym mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005r. W ocenie Sądu sama kwalifikacja przez dowódcę skarżącego wykonywanych przez skarżącego czynności, jako polegających na fizycznym zwalczaniu terroryzmu, bez poparcia tego danymi wynikającymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, którymi dysponuje organ, nie pozwalała na wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Powyższe wywody należy w pełnym zakresie odnieść także do wniosku skarżącego o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, opartego na podstawie prawnej określonej w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Podwyższenie emerytury w związku z pełnieniem służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zgodnie z przesłankami określonymi w pkt 1 i 2 ma miejsce jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywanych obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, albo uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Do spełnienia zatem wymogu pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu niezbędne jest podejmowanie lub uczestniczenie we ww. czynnościach, co najcieniej 6 razy w roku lub przez 30 dni w roku, w warunkach w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, a więc zagrożenie mające charakter realny, kontenty i dotyczący wprost danego funkcjonariusza, a nie zagrożenie wyłącznie abstrakcyjne, hipotetyczne i potencjalne - bo wynikające jedynie ze specyfiki służby. W ocenie Sądu rację mają orzekające organy, że w wypadku skarżącego, zagrożenie o jakim mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., miało miejsce jedynie w wypadku zdarzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r., kiedy to skarżący, realizując zadanie polegające na rozpraszaniu tłumu na moście dzielącym ludność serbską i albańską, został ranny w wyniku zamieszek i wybuchu lecących w kierunku policjantów granatów. Brak jest natomiast w aktach sprawy innych dokumentów potwierdzających podejmowanie przez skarżącego 6 razy w ciągu roku (czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego) lub przez co najmniej 30 dni w ciągu roku (fizyczna ochrona osób lub mienia) czynności o takim charakterze, a więc w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia strony. Nie było też żadnych przesłanek do stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przesłanka z § 3 pkt 4 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., tj. że skarżący pełnił bezpośrednio służbę wywiadowczą za granicą, wykonując czynności operacyjno-rozpoznawcze lub kierując wykonywaniem takich czynności. Żaden dokument znajdujący się w aktach sprawy, ani też żaden inny dowód w sprawie, nie wskazuje na taki zakres czynności skarżącego, tj. czynności związanych z pozyskiwaniem informacji wywiadowczych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł P. S. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1.naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy mimo naruszenia przez ten organ art. 217 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej pomimo zgromadzenia materiał udającego podstawę do wydania takiego zaświadczenia, w postaci: - okresowej oceny sporządzonej przez Dowódcę Jednostki Specjalnej Policji w K. za okres służby od dnia [...] grudnia 2003 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. potwierdzającej wykonywanie czynności związanych z rozpoznawaniem i likwidowaniem aktów terroryzmu kryminalnego i politycznego, - notatki służbowej z dnia [...] czerwca 2004 r. sporządzonej przez Dowódcę Jednostki Specjalnej Policji w K., z której wynika, że P. S. brał czynny udział w fizycznym zwalczaniu terroryzmu jak również w działaniach przywracających prządek publiczny, - raportu z dnia [...] czerwca 2002 r. J. S. z którego wynika, że w okresie od [...] grudnia 2001 r. do dnia [...] czerwca 2002 r. do zadań podległych mu policjantów (w tym P. S.) należała eskorta i ochrona 14 posłów narodowości serbskiej, całodobowa ochrona lokalnego polityka, konwojowanie więźniów i zabezpieczenia rozpraw sądowych, wykonywanie konwojów pieniężnych, zatrzymywanie niebezpiecznych przestępców na zlecenie Sądu, zabezpieczania imprez masowych oraz działań mających na celu przywrócenie porządku publicznego, - notatki urzędowej z dnia [...] kwietnia 2002 r., potwierdzającej fakt, że P. S. funkcjonariusz POL SPU w K., został ranny podczas zamieszek dnia [...] kwietnia 2002 r. odłamkami granatu, - zeznań J. S. potwierdzających powyższe okoliczności, a przede wszystkim fakt, że podlegli mu policjanci brali udział w fizycznym zwalczaniu terroryzmu w K., - ponadto w postaci dokumentów samego skarżącego, do których należą między innymi decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] o przyznaniu statusu weterana poszkodowanego w działaniach poza granicami państwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. 2.naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy mimo naruszenia przez ten organ art 218 § 2 k.p.a. na skutek nieuzasadnionej odmowy dopuszczenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków osób wskazanych przez skarżącego - na okoliczność zadań realizowanych przez skarżącego podczas misji pokojowych w latach 2011/2002 i 2003/2004 - pomimo, iż przeprowadzenie powyższych dowodów miałoby charakter jedynie uzupełniający w stosunku do zgromadzonego materiału w postaci dokumentacji potwierdzającej bezpośredni udział w fizycznym zwalczaniu terroryzmu P. S., jak również na skutek nieuwzględnienia w ramach prowadzonego postępowania zeznań świadka J. S. - Dowódcy Jednostki Specjalnej Policji w K. -potwierdzających bezpośredni udział w fizycznym zwalczaniu terroryzmu P. S. 3.naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowego szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury w związku z fizycznym zwalczaniem terroryzmu mimo zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na jego wydanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ, nie wydając zaświadczenia, którego domagał się P. S., naruszył art. 217 k.p.a., albowiem posiadał wystarczający materiał dowodowy potwierdzającego stan faktyczny wskazywany przeze stronę. P. S. przedłożył notatkę służbową, ocenę okresową i raport sporządzone przez Dowódcę Jednostki Specjalnej Policji w K. Wszystkie te dokumenty potwierdzały w swej treści fizyczne zwalczanie terroryzmu przez policjantów pełniących służbę w Jednostce Specjalnej Policji w K. Wszystkie te dokumenty wskazywały na rodzaj i charakter czynności podejmowanych w ramach codziennej służby w K. Dysponując powyższym materiałem Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był stwierdzić naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez orzekające organy. Zdaniem skarżącego budzić wątpliwości może jedynie fakt, dlaczego nie tworzy się w organach Policji w zakresie pełnionej służby w K. czy innych misjach pokojowych stosownej dokumentacji, skoro przepisy szczególne ze służbą taką wiążą określone następstwa prawne. W niniejszym przypadku przepisy przewidują możliwość zwiększenia emerytury w związku z pełnieniem służby, ogólnie rzecz biorąc, w szczególnych warunkach - tymczasem organy Policji w żadnym zakresie nie prowadzą dokumentacji, która umożliwiałaby weryfikację pełnionych zadań. W tej sytuacji przepis § 2 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, jest przepisem martwym i nieużytecznym, skoro organy Policji nie wiedzą nawet jaki rodzaj dokumentów miałby potwierdzać fakt zwalczania terroryzmu. Świadczy o tym chociażby fakt zwracania się Komendanta Policji w A. K. do różnych jednostek celem weryfikacji twierdzeń skarżącego, przy jednoczesnych lakonicznych odpowiedziach wskazujących na brak prowadzenia jakichkolwiek dokumentacji i rejestrów umożliwiających sprawdzenie czynności i zadań wykonywanych przez policjantów w ramach służby. Ten fakt jednak w żaden sposób nie może negatywnie wpływać na uprawnienia strony do występowania o zwiększenie emerytury w związku z pełnieniem służby w nadzwyczajnych warunkach. Nie ulega wątpliwości, że P. S. pełnił służbę w warunkach nadzwyczajnych. Jak wynika ze zgromadzonych materiałów w postaci ocen, raportu i notatek służbowych, jak również z zeznań J. S. - Dowódcy Jednostki Specjalnej Policji w K. skarżący brał udział w fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Podczas jednego z kontraktów P. S. został ranny w zamieszkach i w związku z tym uzyskał status weterana. Była to służba szczególnego rodzaju. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r., Nr 86, poz. 734 ze zm.,). Tę podstawę kasacyjną należy uznać za w pełni uzasadnioną, choć z powodów odbiegających od tych, które powołano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie jest bowiem okolicznością sporną, że okresy służby wnioskodawcy, co do których domaga się on uznania, iż wykonywał czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, dotyczą okresu sprzed wejścia w życie w/w rozporządzenia, czyli sprzed 1 czerwca 2005 r. (§ 7). Rozporządzenie to ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie i nie reguluje (poza jednym, nieistotnym w niniejszej sprawie, wyjątkiem zawartym w § 6) kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień o których mowa w § 2 rozporządzenia. Wcześniejszym rozporządzeniem regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur było zaś rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego , Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167 poz. 1373), które obowiązywało do dnia 31 maja 2005 r. Jeszcze wcześniejszym rozporządzeniem regulującym te kwestie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), które miało zastosowanie do funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do emerytury po dniu 25 maja 1994 r. Rozporządzenie to obowiązywało do dnia 23 października 2002 r. Rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. nie zawiera przepisów przejściowych, które rozstrzygałyby jakie przepisy (starego czy nowego rozporządzenia) należy stosować w sprawie. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia - w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie którą wybór reżimu prawnego, mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9,). W sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Na bezpośrednie działanie ustawy nowej do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K 9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69 i nast., z dnia 19 października 1993 r. K 14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328 i nast.). Poza tym bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne (w przypadku braku regulacji ustawowych) nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych". Z uwagi na to, że wniosek skarżącego dotyczył okresów, w których obowiązywały akty prawne w odmienny sposób regulujące materię podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji (lata 2001 – 2002 i 2003 – 2004), powinien on zostać rozpoznany z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w okresach służby wnioskodawcy, a nie tylko w oparciu o obecnie obowiązujące uregulowania prawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011r. sygn. akt I OSK 376/11 i z dnia 20 lutego 2014r. sygn.. akt I OSK 2724/12 orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga to, że powołany w skardze kasacyjnej, wadliwie zastosowany przez rozstrzygające sprawę organy i sąd I instancji § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. ma treść znacząco odmienną niż przepisy wcześniejsze, regulujące podobną, istotną z punktu widzenia oceny żądań skarżącego kwestię, a mianowicie służby związanej ze zwalczaniem terroryzmu. Wykazane powyżej naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, uczyniło koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowień organów obu instancji. Odnosząc się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego wystarczy w tym miejscu stwierdzić, że organy rozpatrując sprawę ponownie zobowiązane będą do rozważenia całości zgromadzonego materiału, mając na względzie to, że jeśli obejmował on dokumenty sporządzone przez J. S. (dowódcę Polskiej Jednostki Specjalnej Policji w K.), takie jak "okresowa ocena" , notatka służbowa z [...] czerwca 2004r., raport z [...] czerwca 2002r. – uzupełnione jego zeznaniami złożonymi w charakterze świadka, to dokumenty te muszą zostać należycie i wszechstronnie ocenione. Nie można dowodów tych pominąć tylko dlatego, że "brakuje ewidencji, kartotek lub akt innego rodzaju", skoro mamy do czynienia z dokumentami wystawionymi przez oficera Policji, któremu powierzono dowództwo jednostki specjalnej. Mieć należy ponadto na względzie, że "Wytyczne dla krajów wspierających Siły Policyjne w Specjalnej Jednostce Policji Narodów Zjednoczonych" mają charakter ogólny i ramowy, określając ogólne zadania Policji Specjalnej ONZ i w żadnej części nie określają szczegółowych obowiązków służbowych poszczególnych oddziałów, w tym obowiązków polegających na działaniach bojowych. Organy ponownie rozpatrujące sprawę uwzględnią powyższą ocenę prawną zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Mieć będą na względzie ponadto, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014r. w sprawie U 12/13 stwierdził, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 oraz z 2012 r. poz. 1205) w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zakwestionowane przez Trybunał użycie w analizowanym przepisie pojęcia "bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia" pojawiało się także i w poprzednio obowiązujących, mających zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzeniach wydanych na podstawie tej samej delegacji ustawowej. Zatem rozważania Trybunału odnieść należy w pełni także i do nich i w konsekwencji stwierdzić, że także i te, niekonstytucyjne w powyższym zakresie, regulacje nie mogą być stosowane przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Na marginesie rozważań merytorycznych należy zwrócić sądowi I instancji uwagę na brak staranności w sporządzonym uzasadnieniu wyroku, przejawiający się między innymi kilkakrotnym zastąpieniem słowa "Polskiej" w odniesieniu do Jednostki Specjalnej Policji w K. słowem "Poleskiej". Mając powyższe na uwadze, stwierdzając naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.188 p.p.s.a. w związku z art.145§1 pkt 1 lit. a jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę.