II OSK 3061/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S., [...] sp. j. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 378/13 w sprawie ze skargi A. S., [...] sp. j. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 30 października 2012 r. nr XXX/187/12 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz A. S. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Gminy P. na rzecz [...] sp. j. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 378/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. i [...] sp. j. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 30 października 2012 r. nr XXX/187/12 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., oddalił skargę. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Gminy P. w dniu 30 października 2012 r. podjęła uchwałę nr XXX/187/12 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. A.S. i [...] sp. j., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyli powołaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając: 1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nadużycie przez Radę Gminy P. władztwa planistycznego przejawiające się w zignorowaniu uzasadnionego wniosku skarżących co do przeznaczenia wskazanych przez nich działek oraz w zakresie, w jakim dopuszczono wydobycie kruszywa na części terenów gminy P. dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy nie jest to konieczne, biorąc pod uwagę, że złoża są udokumentowane, a z punktu widzenia przepisów odrębnych wydobycie jest już możliwe; 2. naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 104 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez nieuwzględnienie w Studium obszarów i terenów górniczych w sposób wskazany we wniosku skarżących i dopuszczenie wydobycia kruszywa na części terenów gminy P. dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co naruszony został interes prawny skarżących przejawiający się w braku możliwości swobodnego dysponowania prawem własności nieruchomości oraz podejmowania i wykonywania działalności w zakresie rozpoznawania, poszukiwania i wydobywania kopalin na działkach, które są własnością skarżącego, i które dzierżawi skarżący, a to w sytuacji, gdy złoża te są udokumentowane, a wskazane przepisy dopuszczają prowadzenie eksploatacji (i uzyskanie koncesji) na podstawie samych ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennnego. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części, w jakiej: 1. dopuszczono wydobycie kruszywa na części terenów gminy P. dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego; 2. nie przeznaczono działek nr nr: 176, 177, 178, 179, 180, 182 i 189 - pod budownictwo mieszkaniowe (skarżący wskazali, że na nieruchomościach tych funkcjonowała żwirownia, a w związku z zakończoną na nich eksploatacją znajdującego się w nich kruszywa posiada ona wszelką infrastrukturę niezbędną do realizacji na niej wnioskowanego przeznaczenia; ponadto realizowanie na tych gruntach zabudowy mieszkaniowej byłoby możliwe na skutek dostępu nieruchomości do niezbędnych dla tych celów mediów, w szczególności w związku z zaprojektowaną przez gminę kanalizacją przebiegającą w starej drodze R.-G., przy której to drodze położone są wskazane nieruchomości); 3. nie przeznaczono działek nr nr: 49, 142/2, 166/2, 188, 192, 214/1, 214/2, 214/3, 215, 356/2 - pod rozpoznanie i poszukiwanie oraz później eksploatację kopalin (kruszywa naturalnego), a następnie pod budownictwo mieszkaniowe i rekreacyjne; 4. nie przeznaczono działek nr nr: 29, 30, 74, 80, 127/2 i 128 - pod rozpoznanie i poszukiwanie, a następnie wydobywanie kopalin, w tym torfu; 5. nie przeznaczono działek nr nr: 84, 212/4, i 212/6 po wyeksploatowaniu znajdujących się na nich złóż kruszywa naturalnego - pod budownictwo mieszkaniowe. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 września 2013 r. oddalił skargę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze Sąd stwierdził, że fakt powoływania się przez skarżącego na art. 7 ust. 2 wskazanej ustawy, celem wykazania istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi, nie przesądza o tym, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dalej Sąd wskazał, że w myśl art. 23 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy wydobywanie kopalin ze złóż (...) wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7. Stosownie natomiast do treści art. 7 ust. 1 ustawy podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 29 Prawa geologicznego i górniczego, jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji. W następstwie przywołania powyższych przepisów Sąd stwierdził, że z woli ustawodawcy przedsięwzięcia o charakterze górniczym i geologicznym, w tym polegające na eksploatacji złóż, co do zasady wymagają zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku ze studium kierunków i zagospodarowania terenu. Jednakże, w ocenie Sądu, powyższa regulacja nie wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Brak zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu i nieprzeznaczenie terenu, gdzie nie stwierdzono udokumentowanych złóż kopalin, pod wydobywanie kruszywa nie narusza w świetle powyższej regulacji interesu prawnego skarżącego. Jak skonstatował Sąd, nie można się zgodzić ze skarżącym, że zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności w powyższą regulacją. Fakt uzależnienia podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą Prawo geologiczne i górnicze w zgodności ze studium nie oznacza, że studium narusza powyższą regulację. Konkludując Sąd stwierdził, że wobec tego, iż skarżący nie wykazał w jaki sposób zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie, nie ma on legitymacji procesowej do jej zaskarżenia. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. A. S. i [...] sp. j. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 w zw. z art. 29 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (dalej P.g.g.) i w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie pozostaje w sprzeczności z powyższymi regulacjami, albowiem fakt uzależnienia podejmowania i wykonywania działalności określonej P.g.g. w zgodności ze studium nie oznacza, że studium narusza powyższą regulację Podnosząc powyższe zarzuty, wnoszący skargę kasacyjną wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od Rady Gminy P. na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisu postępowania wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ogóle nie wynika, dlaczego nie zostały uwzględnione argumenty skarżących o naruszeniu ich interesu prawnego poprzez umieszczenie w Studium zapisu o konieczności uchwalenia planu miejscowego dla terenów, na których rozpoznano złoża kruszywa i uzależniono od tego warunku możliwość prowadzenia działalności w zakresie wydobywania kruszywa, mimo że z ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie wynika, że dla podjęcia działalności w tym zakresie wystarczy jedynie przewidzenie takiego przeznaczenia nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd nie zrozumiał podnoszonych przez nich zarzutów, skoro odwołał się do studium, a nie do planu miejscowego jako czynnika, od którego Rada Gminy uzależniła możliwość podejmowania działalności w zakresie wydobywania kruszywa - wbrew przepisom P.g.g. Co więcej, jak zauważył autor skargi kasacyjnej, Sąd uzasadnił swoją argumentację prowadzącą do niepodzielenia stanowiska skarżących w tym zakresie w sposób zaledwie szczątkowy, co nie pozwala skarżącym do końca zrozumieć motywów takiego rozstrzygnięcia. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że niewątpliwym jest to, iż niezgodne z przepisami są zapisy Studium, w myśl których eksploatacja oznaczonych w nim rozpoznanych złóż będzie możliwa dopiero po sporządzeniu planów miejscowych. Eksploatacja, pod warunkiem uzyskania koncesji, jest bowiem możliwa, gdy nie pozostaje to w sprzeczności z zapisami studium. W tym zakresie uchwalone Studium jest sprzeczne z art. 7 w zw. z art. 29 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Rada działała z przekroczeniem kompetencji przyznanych jej przepisami, wprowadzając ograniczenie możliwości wydobywania kruszywa ze złóż rozpoznanych i udokumentowanych poprzez uzależnienie od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższego nie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, co zdaniem wnoszących skargę kasacyjną jest istotną wadą jego orzeczenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej bez znaczenia jest fakt, że A. S. otrzymał już koncesję na wydobywanie kruszywa bowiem, jeżeli zapis Studium uzależniający możliwość podejmowania takiej działalności od uchwalenia planów miejscowych ostanie się, skarżący może być pozbawiony tej możliwości, jeśli jakikolwiek organ odwoływać się będzie do zapisów studium, jako wiążących w zakresie możliwości prowadzenia działalności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy P., reprezentowana Wójta, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, a także zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania. Rada podniosła, że zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 29 ustawy Prawo górnicze i geologiczne jest nieuzasadniony. Wskazała ponadto, że z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że kształtowanie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy. Biorąc pod uwagę charakter studium organ dla terenów eksploatacji przewidział sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co nie uniemożliwia wydania koncesji warunkującej podjęcie działalności wydobywczej, zgodnie z art. 7 ust. 2, gdy sposób wykorzystania nieruchomości na to pozwala. Zapisy Studium nie są barierą uzyskania koncesji, stanowią one jedynie wytyczną dla organu. Rada wskazała też, że nie jest wyjściem poza władztwo planistyczne sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wszystkich terenach przewidzianych w studium pod eksploatację kruszywa (PE), ponieważ jest to wypełnienie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca wskazał na obszary, dla których sporządzenie planu jest obowiązkowe oraz obszary, dla których gmina zamierza sporządzić plany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej powoływanej również jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Wnoszący skargę kasacyjną postawili zarówno zarzut naruszenia przepisu postępowania (art. 141 § 4 P.p.s.a.), jak i zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 7 ust. 2 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm., dalej powoływanej również jako P.g.g., w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej kwestionowana jest prawidłowość zastosowania zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisu postępowania, w pierwszej kolejności rozpatrzony być musi zarzut naruszenia prawa procesowego. Zgodnie z art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W zakresie, w jakim autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie powołanego przepisu stan faktyczny i prawny sprawy, a także stanowiska stron, w tym zarzuty skargi, nie budzą wątpliwości i znajdują prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wynika z niego, że: 1. Rada Gminy P. podjęła w dniu 30 października 2012 r. uchwałę nr XXX/187/12 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. (dalej Studium); 2. w Studium (część B Kierunki, pkt 1.2.7. Obszary eksploatacji surowców naturalnych. Kruszywo) określono dwa rodzaje obszarów eksploatacji kruszywa w miejscowościach [...] a. stwierdzono, że część terenów posiada obowiązujące MPZP-y i w związku z tym może na nich odbywać się wydobycie kruszywa, b. co do pozostałej części terenów postanowiono, że po udokumentowaniu złóż przewidziana jest w okresie docelowym do eksploatacji wyłącznie po sporządzeniu, uchwaleniu i uprawomocnieniu się miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; 3. "[...] sp. j. oraz A.S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucili powołanej uchwale m.in. naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 P.g.g. poprzez nieuwzględnienie w Studium obszarów i terenów górniczych w sposób przez nich wnioskowany i dopuszczenie do wydobycia kruszywa na części terenów gminy P. dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co naruszony został interes prawny skarżących przejawiający się w braku możliwości swobodnego dysponowania prawem własności nieruchomości oraz podejmowania i wykonywania działalności w zakresie rozpoznawania, poszukiwania i wydobywania kopalin na działkach, które są własnością A. S. i które dzierżawi [...] sp. j., w sytuacji, gdy złoża te są udokumentowane; 4. Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do powołanego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: a. stwierdził, że (strona 18 wyroku) fakt powoływania się przez skarżącego na art. 7 ust. 2 P.g.g. celem wykazania istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi, nie przesądza, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, b. przywołał treść art. 23 ust. 2 pkt 2 P.g.g., następnie art. 7 ust. 1 i ust. 2 P.g.g. oraz art. 29 P.g.g., c. stwierdził (po zacytowaniu wskazanych przepisów), że z woli ustawodawcy przedsięwzięcia o charakterze górniczym i geologicznym w tym polegające na eksploatacji złóż co do zasady wymagają zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku ze studium kierunków i zagospodarowania terenu. Jednakże – jak dalej wywiódł Sąd - powyższa regulacja (...) nie wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Brak zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu i nie przeznaczenie terenu, gdzie nie stwierdzono udokumentowanych złóż kopalin, pod wydobywanie kruszywa nie narusza w świetle powyższej regulacji interesu prawnego skarżącego, d. skonstatował, że nie można się zgodzić ze skarżącym, że zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności w powyższą regulacją. Fakt uzależnienia podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą Prawo geologiczne i górnicze w zgodności ze studium nie oznacza, że studium narusza powyższą regulację. Przywołany wywód Sądu pierwszej instancji nie odpowiada wymaganiom stawianym wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ nie wynika z niego, dlaczego Sąd stwierdził, że postanowienia Studium, dopuszczające eksploatację złóż na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, wyłącznie po sporządzeniu, uchwaleniu i uprawomocnieniu się takich planów, nie naruszają powołanego w skardze art. 7 P.g.g. Z uzasadnienia skargi (strony 8-9) jednoznacznie wynika, że intencją skarżących było wykazanie sprzeczności Studium ze wskazanym przepisem P.g.g. właśnie ze względu na uzależnienie dopuszczalności eksploatacji złóż od uchwalenia planów miejscowych, podczas gdy przepis ten przewiduje możliwość eksploatacji złóż także w razie braku miejscowego planu, pod tym wszakże warunkiem, że nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Stwierdzenie Sądu o tym, że co do zasady eksploatacja złóż wymaga zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest prawidłowe, jednakże nie odnosi się do treści normatywnej art. 7 (hipotezy normy prawnej zawartej w ustępie drugim, która dotyczy sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), która jest istotna z punktu widzenia zarzutu postawionego w skardze. Stwierdzenie, że powyższa regulacja w ocenie Sądu nie wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącego, a brak zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu i nieprzeznaczenie terenu, gdzie nie stwierdzono udokumentowanych złóż kopalin, pod wydobywanie kruszywa, nie narusza w świetle powyższej regulacji interesu prawnego skarżącego (strona 19 uzasadnienia), w żaden sposób nie wyjaśnia rozumienia przez Sąd normy prawnej zawartej w art. 7 P.g.g. Nie wiadomo, którą z trzech powołanych (art. 7 ust. 2, art. 23 ust. 2 pkt 2, czy art. 29 P.g.g.) Sąd rozumie jako powyższą regulację. Sąd nie nawiązał w żaden sposób do powołanej na poprzedniej stronie uzasadnienia treści art. 7 ust. 2 P.g.g., lakonicznie i niepotrzebnie odnosząc się do zmiany przeznaczenia terenu, która – co oczywiste – może nastąpić dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei stwierdzenie, że fakt uzależnienia podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą Prawo geologiczne i górnicze w zgodności ze studium nie oznacza, że studium narusza powyższą regulację, po pierwsze jest niezrozumiałe, a po drugie w żadnej mierze nie odpowiada na pytanie, dlaczego Studium, które w odniesieniu do nieruchomości położnych na terenach bez planu miejscowego, wyłącza eksploatację złóż do czasu uchwalenia i uprawomocnienia się planów dopuszczających taką działalność, nie narusza art. 7 ust. 2 P.g.g. Sąd pierwszej instancji w istocie stworzył więc tylko pozory dokonania oceny zgodności zaskarżonej uchwały z art. 7 ust. 2 P.g.g. Przywołał treść odpowiednich przepisów ale nie zrekonstruował na ich podstawie normy prawnej, którą mógłby odnieść do niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy. Sąd nie wyjaśnił więc podstawy prawnej rozstrzygnięcia, naruszając tym samym art. 141 § 4 P.p.s.a., w sposób, który powoduje, że zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W związku z powyższym ocena postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego byłaby przedwczesna. Niemniej jednak, w świetle niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 7 ust. 2 P.g.g. Zgodnie z art. 7 ust. 1 P.g.g. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Wedle natomiast art. 7 ust. 2 P.g.g. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Jak wynika z treści powołanych przepisów, ustawodawca, jak prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji, zasadniczo uzależnił możliwość podejmowania i wykonywania działalności określonej w ustawie (w tym wydobywania kopalin) od przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ustępie drugim art. 7 P.g.g. uwzględnił jednak, że sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zasadniczo nie jest obowiązkowe, a przeważająca cześć terytorium Polski nie jest pokryta takimi planami (wg danych za 2013 r. miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego pokryte było 28,6 % powierzchni kraju: Analiza stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach w 2013 roku., P. Śleszyński, T. Komornicki, A. Deręgowska, B. Zielińska. Polska Akademia Nauk. Warszawa 2015 r., str. 12). Mając przy tym na względzie potrzebę zapobieżenia sytuacjom, w których prowadzenie działalności określonej ustawą (np. wydobywanie kopalin) nie byłoby możliwe ze względu na nieuchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (np. z powodu braku środków w budżecie gminy), ustawodawca dopuścił prowadzenie takiej działalności także na terenach, na których nie obowiązują plany miejscowe, pod warunkiem wszakże, że działalność ta nie naruszy sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w przepisach odrębnych. Potwierdzenie zamierzenia ustawodawcy odzwierciedla uzasadnienie projektu ustawy Prawo geologiczne i górnicze (druk sejmowy nr 1696). Wskazano w nim na nowość w postaci bardziej wyraźnego powiązania dopuszczalności podejmowania i wykonywania działalności regulowanej (...) ustawą z przeznaczeniem nieruchomości określanym przede wszystkim treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - ze sposobem korzystania z nieruchomości określonym przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz z przeznaczeniem terenu wynikającym z innych rozwiązań. Projektodawca zaznaczył dalej, że rozwiązanie to powinno sprzyjać przedsiębiorczości. Treść art. 7 ust. 2 P.g.g. nadaje zatem studium – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – charakter normatywny w tym znaczeniu, że od niektórych jego postanowień zależy dopuszczalność podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą P.g.g. Postanowienia te mają ustalać sposób wykorzystania nieruchomości. Zatem żadne inne kryterium - określone w studium – niż sposób wykorzystania nieruchomości, nie może determinować dopuszczalności prowadzenia działalności wydobywczej. Rada gminy nie ma podstawy prawnej do innego uwarunkowania prowadzenia takiej działalności niż poprzez ustalenie sposobu wykorzystania nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że każde postanowienie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z którym prowadzenie działalności określonej ustawą P.g.g., jest możliwe tylko po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest niezgodne z art. 7 ust. 2 P.g.g. Po pierwsze, jest przyjęte wbrew dosłownemu brzmieniu tego przepisu i w istocie stanowi ono pozbawiony podstawy prawnej zakaz. Po drugie, postanowienie takie niweczy cel (rozwój przedsiębiorczości w zakresie działalności wydobywczej), jaki przyświecał ustawodawcy. Powyższa wykładnia art. 7 ust. 2 P.g.g. zostanie uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (art. 190 P.p.s.a.). Sąd ustali, czy naruszenie wskazanego przepisu polegające na nieuprawnionym ograniczeniu dopuszczalności eksploatacji złóż znajdujących się na terenach, dla których nie uchwalono planów miejscowych, narusza interes prawny każdego ze skarżących. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.