II OSK 1193/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1255/13 w sprawie ze skargi J.M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1255/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej: "K.p.a.", Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J.M., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dla J.M. opłaty legalizacyjnej w wysokości 225.000 zł z tytułu samowolnej realizacji zbiornika wodnego (stawu) na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...], działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 stycznia 2012 r. określonej w ww. przepisie dokumentacji w sprawie dotyczącej samowolnej realizacji przedmiotowego zbiornika wodnego (stawu). W związku z wykonaniem tego obowiązku organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. ustalił opłatę legalizacyjną. Rozpatrujący zażalenie organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wobec faktu, że omawiany zbiornik wodny nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, należało wszcząć procedurę legalizacyjną, którą organ prawidłowo zastosował w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z kolei mając na uwadze treść art. 49 powyższej ustawy, organ zaznaczył, że nie budzi wątpliwości ani zastosowanie przepisów dotyczących opłaty legalizacyjnej, ani sposób jej wyliczenia, a zatem także jej wysokość. Ustosunkowując się do zażalenia odnośnie daty wykonania robót związanych z realizacją zbiornika organ wyjaśnił, że – jak sam skarżący zauważył – roboty te zakończone zostały w 2000 r., zatem całkowicie zasadne jest stanowisko organu o braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2003 r. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J.M. domagając się jego uchylenia i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: brak należytego rozpoznania i odniesienia się do istoty zarzutów zawartych w zażaleniu, niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2013 r., przez co w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 oraz art. 10 K.p.a. i art. 49 ustawy Prawo budowlane. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zbiorniki wodne są budowlami, a roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 3 i art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy zbiornik wodny został zrealizowany przez skarżącego w warunkach samowoli budowlanej w 2000 r. Wprawdzie z oświadczenia inwestora, który kupił działkę w 1998 r., wynika, że na działce istniał staw wodny, jednak nie potwierdzają tego ani zdjęcia lotnicze terenu, ani sąsiedzi mieszkający na terenie sąsiadującym dziś i także w czasie, gdy skarżący nie był jeszcze właścicielem terenu, na którym istnieje sporny staw. Zdaniem Sądu nie sposób zatem zgodzić się ze skarżącym, że organ zastosował nieprawidłowe przepisy. Z uwagi na okres, w jakim powstała samowola budowlana, tzn. pomiędzy 1 stycznia 1995 r., a 10 lipca 2003 r., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, organ prawidłowo przeprowadził konieczną analizę sprawy pod kątem zastosowania art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązującej przed nowelizacją w 2003 r. Sąd dodał także, że skoro sporny zbiornik wodny został wykonany w warunkach samowoli budowlanej w 2000 r., to przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązujący przez nowelizacją w 2003 r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Ponadto wyjaśnił, że skoro organ w niniejszej sprawie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, iż poprzez fakt dokonania samowolnej budowy zbiornika wodnego skarżący dopuścił się naruszenia obowiązku z art. 28 ustawy Prawo budowlane, oraz że wykonania (budowy) spornego zbiornika wodnego dokonano w 2000 r., to organ ten obowiązany był do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z art. 48 powyższej ustawy. Uznając natomiast wstępnie zgodność samowolnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stwierdzając brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ pierwszej instancji prawidłowo wszczął procedurę legalizacji zaistniałych nieprawidłowości poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Dalej Sąd zauważył, że skoro inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek, kolejnym etapem w procesie legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie opłaty legalizacyjnej. Nadto wyjaśnił, iż ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej organ dokonał na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów art. 59f ust. 1 w związku z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez rachunkowe obliczenie iloczynu stawki opłat (s) - 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) - 9,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) - 1,0. Wobec powyższego prawidłowo obliczona opłata legalizacyjna ustalona została na kwotę 225.000 (50 x 500 x 9,0 x 1,0 = 225.000) zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący kwestionując go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1/ art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod względem zgodności z prawem, tj. art. 49 ustawy Prawo budowlane; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone do tego Sądu postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 i 144 K.p.a., obligujących tenże organ i organ pierwszej instancji do wszechstronnego zebrania, a następnie wnikliwego i szczegółowego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez co nie doszło do wyczerpującego ustalenia, czy po stronie skarżącego doszło do samowoli budowlanej, a także nie wyjaśniono należycie czasu podjęcia przez niego czynności w zakresie oczyszczania stawu, które tak zostały zakwalifikowane, a w konsekwencji – do zastosowania przepisu prawa materialnego w postaci art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zakwestionowany wyrok odpowiada prawu. Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna podnosi zarzuty nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego postanowienia przez Sąd pierwszej instancji wskazując przede wszystkim na niewłaściwe zastosowanie art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym po 11 lipca 2003 r., jak również podzielenie wadliwych ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego w zakresie przyjętego faktu popełnienia samowoli budowlanej spornego zbiornika wodnego (stawu) na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, a jej wyniki przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odpowiadającemu w pełni dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie rozstrzyganej w trybie art. 49 ustawy Prawo budowlane (dot. opłaty legalizacyjnej) mamy do czynienia z dalszym ciągiem procedury legalizacyjnej rozpoczętej na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Kontynuacja postępowania legalizacyjnego jest możliwa, gdy inwestor w wyznaczonym terminie przedłoży organowi nadzoru budowlanego wymagane dokumenty zgodnie z obowiązkiem nałożonym na niego postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2. Przedłożenie tych dokumentów, stosownie do art. 48 ust. 5 powyższej ustawy traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. W tej sprawie po przesądzeniu, że dopuszczalna jest procedura legalizacyjna spornego zbiornika wodnego (stawu) na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...] i po sprawdzeniu, że strona wykonała nałożone postanowieniem, w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązki oraz ustaleniu, iż sporna inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymierzono opłatę legalizacyjną na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Podstawą do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej może być tylko łączne spełnienie warunków z art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, co w tej sprawie nastąpiło. Wymierzono zatem w konsekwencji zaskarżonym rozstrzygnięciem opłatę legalizacyjną w kwocie 225.000 zł, której wysokość, czy też sposób obliczenia nie jest kwestionowany w skardze kasacyjnej. Przypomnieć jedynie w tym miejscu należy, iż opłata legalizacyjna nie zależy od wartości obiektu, czy też okoliczności, w jakich został zbudowany (zrealizowany). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany - patrz wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1812/07. Nie można tracić z pola widzenia, że opłata legalizacyjna jest swoistą "odpłatnością za dokonanie legalizacji"; jeżeli odpada możliwość legalizacji, odpada też podstawa do obciążenia opłatą. Oznacza to, że kwestia taka, jak również ewentualny brak samowoli budowlanej, jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowalnego w tym postępowaniu – patrz także wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1050/07. Takie postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone, gdyż skarżący kwestionował i nadal czyni to w skardze kasacyjnej, że nie dokonał samowoli w zakresie wykonania spornego zbiornika wodnego, lecz jedynie oczyścił istniejący staw. Jednakże trafnie organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd pierwszej instancji uznały, iż skarżący samowolnie w 2000 r. wykonał sporny zbiornik wodny (staw). Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z niebudzącymi wątpliwości ustaleniami, potwierdzającymi fakt wykonania ww. zbiornika wodnego przez skarżącego w 2000 r. Przede wszystkim już w protokole kontroli dokonanej przez organ nadzoru budowlanego w dniu 14 lipca 2011 r. z udziałem stron postępowania skarżący przyznał, iż nabył sporną działkę w 1998 r. i w roku 2000 dokonał oczyszczenia oraz powiększenia stawu, zaś od 2000 r. nie były wykonywane żadne roboty związane z realizacją powyższego stawu. Ponadto skarżący uprzedzony o odpowiedzialności karnej zeznał do protokołu z dnia 13 września 2011 r., iż na przełomie 1998 - 2000 r. powyższy zbiornik został oczyszczony i zarazem powiększony o około ¾ powierzchni obecnie istniejącej. Przed powiększeniem w roku 2000 powyższy zbiornik istniał w kształcie koła. Fakt zrealizowania zbiornika wodnego w 2000 r. potwierdził również pod odpowiedzialnością karną sąsiad strony K.K. – w protokole przesłuchania z dnia 28 września 2011 r. Dodatkowo w tej sprawie dopuszczono dowód ze zdjęć lotniczych spornego terenu (działka nr [...] we wsi [...] gm. [...]) wykonanych dnia 11 sierpnia 1997 r. (przed kupnem działki nr [...] przez stronę) jak i z dnia 15 września 2009 r. Na pierwszym z nich widać jedynie przebarwienia wskazujące na możliwość istnienia wody, zaś na kolejnym z 2009 r. sporny zbiornik wodny jest już widoczny. Zdjęcia lotnicze potwierdzają zatem okoliczność zrealizowania spornego zbiornika wodnego po roku 1997, a więc należy wykluczyć twierdzenie, że sporny staw jako istniejący przed 1997 r. został jedynie oczyszczony. Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono więc, że skarżący powiększył w 2000 r. do aktualnych wymiarów tj. 25 m x 80 m i głębokości 2 m przedmiotowy zbiornik wodny i uczynił to bez wymaganego prawem pozwolenia, co niewątpliwie świadczy o zaistnieniu samowoli budowlanej. Zatem twierdzenia skarżącego o braku samowoli budowlanej w odniesieniu do przedmiotowego zbiornika wodnego nie zasługują na uwzględnienie. Kolejna kwestia związaną z przyjęciem właśnie tej daty powstania spornej samowoli (2000 r. - przypomnienie Sądu), wiąże się z prawidłowym zastosowaniem przez organy nadzoru budowlanego art. 49 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Ustawa Prawo budowlane z 1994 r. w pierwotnym brzmieniu zawierała przepis abolicyjny – art. 49 – pozwalający na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w przypadku, gdy zrealizowana samowola budowlana pozostawała przez 5 lat poza prawem, czyli przez 5 lat nikt nie wszczął postępowania w tej sprawie. W takim przypadku możliwe było, przy zachowaniu określonych w ustawie warunków, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu. Zmiana wprowadzona w 2003 r. zreformowała art. 49 i w związku z wprowadzeniem ogólnej zasady pozwalającej na zalegalizowanie samowoli budowlanych dotychczasowy przepis stracił rację bytu. Konsekwencją tej zmiany stało się legalizowanie również tych samowoli na zasadach przyjętych w ustawie, a zatem po dokonaniu opłaty legalizacyjnej. Trafnie zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż skoro sporny zbiornik wodny został wykonany w warunkach samowoli budowlanej w 2000 r., to przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązującej przed nowelizacją w 2003 r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem do dnia 11 lipca 2003 r. kiedy wskazana zmiana weszła do obrotu prawnego minął okres krótszy niż 5 lat. Dotychczasowe rozważania pozwalają uznać, iż wbrew stanowisku skarżącego w przedmiotowej sprawie stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Nie można skutecznie zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Właściwie również organ odwoławczy rozpoznając zażalenie strony zastosował konstrukcję prawną z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a więc utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia. Nie jest trafne stanowisko skargi kasacyjnej, zarzucające naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 140 i 144 K.p.a., albowiem w okolicznościach tej sprawy, a wyżej przywołanych, nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę J.M. prawidłowo zatem ocenił zgromadzony materiał dowodowy tej sprawy i na jego podstawie wyprowadził właściwy wniosek o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Brak naruszeń prawa materialnego jak i procesowego doprowadził do prawidłowej konkluzji o niezasadności skargi, stąd też oddalono wniesioną skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a wobec jej niezasadności. Nie można zatem skutecznie, w tych okolicznościach, zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych czy też art. 3 § 2 P.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego nie było także podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W tej sprawie takich naruszeń przepisów procedury administracyjnej nie ujawniono, co zostało wyżej wskazane, a więc nie można skutecznie twierdzić, jak czyni to skarżący, iż naruszono ww. przepis procedury sądowoadministracyjnej poprzez nieuwzględnienie skargi, skoro nie było podstaw do jego zastosowania. Konkludując wskazać należy, że żaden z podniesionych przez stronę zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., przedmiotowa skarga kasacyjna jako niezasadna, podlegała oddaleniu.