IV SA/Wa 702/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...]. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców po rozpatrzeniu odwołania T. H. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. orzekającą o odmowie udzielenia cudzoziemce zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda [...] odmówił udzielenia T. H. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony stwierdzając, że nie uwiarygodniła nieprzerwanego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w wymaganym okresie, gdyż wielokrotnie posiadała wizy wydane przez władze [...]. Rozpatrując odwołanie T. H., Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał, że w dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 1 powyższej ustawy możliwość zalegalizowania pobytu na terytorium naszego kraju mają cudzoziemcy przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: a) nieprzerwanie co najmniej od dnia 20 grudnia 2007 r., których pobyt na tym terytorium w dniu wejścia w życie ustawy jest nielegalny; b) nieprzerwanie co najmniej od dnia 1 stycznia 2010 r., którym przed tym dniem została wydana ostateczna decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy, zawierająca orzeczenie o wydaleniu, i których pobyt na tym terytorium w dniu wejścia w życie ustawy jest nielegalny; c) wobec których w dniu 1 stycznia 2010 r. trwało postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy wszczęte na skutek kolejnego wniosku. Organ drugiej instancji podkreślił, że stosownie do art. 3 ust. 4 powyższej ustawy pobyt cudzoziemca, o którym mowa w art. 1, uznaje się za nieprzerwany, jeżeli nic innego nie wynika z zebranego materiału dowodowego lub z okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 64 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. z 2011 r., Nr 264, poz. 1573) pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za nieprzerwany, gdy żadna z przerw w nim nie była dłuższa niż 6 miesięcy i nie przekroczyła łącznie 10 miesięcy w okresach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, chyba że przerwa była spowodowana: 1) wykonywaniem obowiązków zawodowych lub świadczeniem pracy poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie umowy zawartej z pracodawcą, którego siedziba znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) towarzyszeniem małżonkowi wykonującemu obowiązki zawodowe lub świadczącemu pracę w warunkach, o których mowa w pkt 1; 3) (uchylony); 4) leczeniem cudzoziemca. Organ wskazał, że wydając decyzję w przedmiotowej sprawie posiłkował się zapisami w prowadzonym przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Systemie Informatycznym "POBYT". Z powyższego systemu nie wynika, by pani T. H. ubiegała się na terytorium Polski o nadanie mu statusu uchodźcy, w związku z czym organ stwierdził, że wobec cudzoziemki nie zachodzą przesłanki określone w art. 1 pkt 2 i 3 ustawy o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia wymaga więc kwestia, czy wobec cudzoziemca zachodzą okoliczności z art. 1 pkt 1 powyższej ustawy. T. H. wjechała legalnie do Polski w 2006 r. w celu odbywania studiów. Z tego tytułu posiadała zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony z terminem ważności od dnia 16 października 2006 r. do dnia 15 października 2007 r. Cudzoziemka została skreślona z listy studentów w dniu 15 marca 2007 r. Następnie ubiegała się o zalegalizowanie pobytu na terytorium Polski dopiero w dniu 3 października 2011 r. We wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wskazała wówczas, że przyjechała do Polski ostatnio w dniu 2 października 2011 r. na podstawie [...] tytułu pobytowego z terminem ważności od dnia 21 września 2011 r. do dnia 20 listopada 2011 r. Ponadto we wniosku cudzoziemka wskazała, że przebywała uprzednio na terytorium Polski od 2006 r. do 2007 r., w dniu 28 listopada 2011 r. zeznała do protokołu, że posiadała [...] wizy z uwagi na toczącą się procedurę w sprawie zalegalizowania jej pobytu, jednak wówczas nie ubiegała się "już" o tytuł pobytowy w [...], gdyż "teraz bardzo trudno o pracę". We wniosku o udzielenie zezwolenia wnioskodawczyni wskazała że, przebywa w Polsce od 2006 r., a w trakcie pobytu wyjeżdżała trzykrotnie do [...], lecz na 35 do 40 dni (w 2007 r., 2008 r. i w 2011 r.). Do wniosku dołączono poprzedni dokument podróży cudzoziemki z terminem ważności od dnia 28 lutego 2006 r. do dnia 28 lutego 2011 r., w którym zamieszczone są [...] tytuły pobytowe z terminami ważności od lutego 2007 r. do lipca 2008 r. W dokumencie tym zamieszczona jest także pieczęć polskich służb granicznych stwierdzająca wjazd T. H. do Polski w dniu 9 marca 2007 r. W aktualnym dokumencie podróży cudzoziemki wydanym w dniu 16 lutego 2011 r. widnieją także [...] tytuły pobytowe z terminem ważności od marca 2011 r., do kwietnia 2012 r. Cudzoziemka dołączyła oświadczenie z dnia 26 stycznia 2012r., w którym stwierdziła, że nie mieszka ze swoim mężem i toczy się postępowanie rozwodowe. Do akt sprawy dołączono także dokumenty medyczne, dotyczące odbywanych wizyt przez cudzoziemkę, kiedy była w ciąży oraz z dziećmi w polskich placówkach medycznych z 2008 r., 2009 r. 2010 r. i 2011 r. W dniu 3 kwietnia 2012 r. T. H. zeznała do protokołu, że w 2007 r. wyjechała do [...] na miesiąc z mężem i w marcu lub kwietniu 2007 r. wróciła. W Polsce poznała nowego mężczyznę, obywatela [...], z którym posiada dwoje małoletnich dzieci, urodzonych na terytorium [...]. Cudzoziemka wyjaśniła, że jej pobyty w [...] były związane z urodzeniem dzieci oraz spotkaniami z adwokatem w sprawach przeprowadzenia rozwodu oraz zaprzeczenia ojcostwa i z tego powodu musiała występować o zalegalizowanie pobytu w [...]. W trakcie postępowania odwoławczego, dołączono dodatkowe, polskie dokumenty medyczne obejmujące okres od czerwca 2008 r. do 2012 r. Organ drugiej instancji wskazał, że dokonał dodatkowych ustaleń w zakresie okoliczności, wskazanych w odwołaniu, dotyczących przesłuchania cudzoziemki w charakterze świadka w postępowaniu sądowym. Jak wynika z informacji, udzielonych przez Sąd Okręgowy w W. z dnia 29 października 2012 r. cudzoziemka była świadkiem w sprawie o zabójstwo i została wezwana na przesłuchanie na dzień [...] lutego 2008 r. Wezwanie nie zostało odebrane, jednak cudzoziemka stawiła się w tym dniu w sądzie i wyjaśniła, że na sprawę przyjechała z [...], gdzie obecnie zamieszkuje na stałe. Cudzoziemka została przesłuchana ponownie w dniu [...] maja 2008 r. (pomimo odebrania wezwania przez inną osobę), natomiast na rozprawy w dniu [...] lutego 2009 r., [...] marca 2009 r. i w dniu [...] kwietnia 2009r. nie stawiła się, gdyż przebywała w [...]. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni wjechała do Polski przez dniem 20 grudnia 2007 r., lecz jej pobyt nie miał charakteru nieprzerwanego, a Wojewoda [...] słusznie stwierdził, że T. H. nie posiada dokumentów potwierdzających jej pobyt w Polsce w okresie od dnia 8 października 2007 r. (od uzyskania pierwszej wizy [...]) do dnia 5 czerwca 2008 r. (dane z polskich dokumentów medycznych). Natomiast pobyty cudzoziemki w lutym i maju 2008 r. były związane jedynie z faktem przesłuchania jej przez sąd. W sprawie organ uwzględnił fakt wielokrotnego uzyskiwania przez cudzoziemkę wiz [...], fakt urodzenia dzieci w [...], pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelem [...], a także treść zeznań wnioskodawczyni z 2011 r. i 2012 r. i dane wskazane we wniosku z 2011 r. Powyższe ustalenia – zdaniem organu odwoławczego – uzasadniają stwierdzenie, że pobyt cudzoziemki w Polsce nie ma charakteru nieprzerwanego. Cudzoziemka wjeżdżała do Polski i odbywała wizyty lekarskie w polskich placówkach medycznych, jednak nie miała wówczas zalegalizowanego pobytu w Polsce, natomiast posiadała [...] tytuły pobytowe, co świadczy o skoncentrowaniu się wówczas jej centrum życiowego poza terytorium Polski. Organ podkreślił, iż z zeznań cudzoziemki z 2011 r. wynika, że rozpad jej małżeństwa w obywatelem [...] nastąpił już w 2007 r., natomiast deklaruje ona, że kwestie związane z rozwodem i zaprzeczeniem ojcostwa przeprowadza dopiero obecnie. Postępowanie cudzoziemki ewidentnie miało na celu zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem [...] w celu legalizacji pobytu w tym kraju, lecz po nieudanych próbach uzyskania kart pobytu, zdecydowała się na podjęcie próby zalegalizowania pobytu w Polsce, deklarując rozpad małżeństwa. Organ drugiej instancji podkreślił, że w art. 3 ust. 4 ustawy o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach przyjęte zostało domniemanie, zgodnie z którym pobyt cudzoziemca ubiegającego się o tzw. abolicję uznaje się za nieprzerwany, jeżeli nic innego nie wynika z zebranego materiału dowodowego lub z okoliczności sprawy. Przyjęcie takiej konstrukcji prawnej powoduje, że w sytuacji, gdy nic innego nie wynika z akt i okoliczności sprawy strona nie musi udowadniać, że jej pobyt na terytorium Polski w wymaganym w art. 1 pkt 1 powyższej ustawy okresie jest nieprzerwany. Powyższe rozwiązanie ma upraszczać postępowanie dowodowe oraz umożliwiać cudzoziemcom, którzy przebywają w Polsce od dłuższego czasu uregulowanie swojej sytuacji życiowej. Jednakże, jeśli powyższe domniemanie zostanie obalone przez organ administracji, ciężar dowodu w kwestii nieprzerwanego pobytu cudzoziemca zostaje przesunięty na stronę postępowania. Organ wskazał, że uznanie pobytu cudzoziemca za nieprzerwany (przy uwzględnieniu art. 64 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach) wyłącza ujawnienie takich okoliczności, które według zasad logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego powinny wzbudzić istotne wątpliwości, że aplikująca faktycznie przebywała nieprzerwanie na terytorium Polski w wymaganym okresie. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu odwoławczego T. H. - wbrew temu co wskazała we wniosku - nie przebywa nieprzerwanie na terytorium Polski od 2006 roku. Skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. H. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1/ naruszenie art. 7 kpa - poprzez zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, 2/ naruszenie art. 12 kpa - poprzez przewlekłość postępowania, 3/ naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa przez jednostronną i nieprawidłową ocenę dowodów. Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo opisała przebieg postępowania, podkreślając, że organ drugiej instancji nie zebrał całego materiału dowodowego i przerzucił cały ciężar przeprowadzenia dowodów na skarżącą. A stan faktyczny określił na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, z pominięciem ważnych dowodów mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na potwierdzenie powyższego zarzutu skarżąca dołączyła do skargi kilkanaście zaświadczeń lekarskich, wypisy ze szpitala, karty informacyjne ze szpitala, karty pacjenta dotyczące skarżącej oraz jej dzieci, umowę o sprawowanie opieki w przedszkolu, potwierdzenie zameldowania oraz fotografie (powyższe dowody znajdowały się w aktach administracyjnych sprawy). Skarżąca ponadto przedstawiła okoliczności, które miały miejsce w jej życiu (wcześniej przedstawione były w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji). Skarżąca dołączyła do skargi dodatkowe nowe oświadczenia osób oraz faktury mające potwierdzać ciągły pobyt skarżącej w Polsce. Wyjaśniła również okoliczności otrzymywania [...] wiz oraz przebywania w Polsce w związku z wezwaniem Sądu jako świadek w sprawie o zabójstwo. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa polegający na niewyjaśnieniu niektórych istotnych okoliczności faktycznych, jak również błędnej oceny niektórych dowodów zgromadzonych w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że nie podziela całości argumentacji skarżącej i to uniemożliwiło mu skorzystanie z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są zasadne, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co w rezultacie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia nieuwzględniającego całokształtu stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przystępując do rozważań uzasadniających przedstawione powyżej stanowisko wyjaśnić trzeba, że kryteria kontroli sądowej musiały przede wszystkim uwzględnić, że wszelkie procesowe działania organów administracji publicznej, muszą być podporządkowane zwłaszcza zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa. W ścisłym związku z przywołaną powyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zebrania i zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 kpa. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy tak, aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To, czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 kpa). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 kpa, tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W analizowanej sprawie postępowanie dotyczy wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP w trybie tzw. abolicji. Najistotniejsze znaczenie w niniejszej sprawie, z punktu widzenia spełnienia przesłanek wynikających z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma okoliczność potwierdzenia nieprzerwanego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w wymaganym okresie. Ponieważ organ nie wyjaśnił niektórych istotnych okoliczności faktycznych (np. przebywanie na terytorium RP z związku z przesłuchaniem skarżącej w charakterze świadka przed Sądem Okręgowym w W. czy dokonywanie badań w czasie ciąży), jak również dokonał błędnej oceny niektórych dowodów zgromadzonych w sprawie przemawia to za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)