II SA/Rz 521/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na opinię Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie połączenia szkół I. uchyla zaskarżoną opinię; II. stwierdza, że zaskarżona opinia nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Kuratora Oświaty na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy [...] jest negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty (dalej zwanego Kuratorem) z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], wyrażona w sprawie połączenia szkół. Kurator wydając opinię ustalił następujący stan prawny i faktyczny: w dniu 10 kwietnia 2013 r. wpłynął do Kuratora wniosek Wójta Gminy [...] o wydanie opinii w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w H. w skład którego weszłyby Szkoła Podstawowa im. [...] z oddziałem przedszkolnym w H. oraz Gimnazjum im. [...] w H. W dniu [...] kwietnia 2013 r. Kurator wydał negatywną opinię nr [...], dotyczącą zamiaru połączenia w Zespół Szkoły Podstawowej im. [...] z oddziałem przedszkolnym w H. oraz Gimnazjum im. [...] w H. W uzasadnieniu wyrażonej opinii przedstawiono w pierwszej kolejności faktyczną sytuację dotyczącą ilości uczniów uczęszczających do obu placówek oświatowych i podkreślono, że w Szkole Podstawowej w H. w 12 oddziałach szklonych oraz 2 przedszkolnych (1 oddział w ramach punktu przedszkolnego) pobiera naukę 297 uczniów. W szkole jest zatrudniony psycholog w wymiarze pół etatu oraz logopeda (2 godziny tygodniowo). Zorganizowano świetlicę i stołówkę. Szkołą kieruje dyrektor i wicedyrektor. Natomiast w Gimnazjum w H. w 7 oddziałach uczy się 166 uczniów z całej gminy. Gimnazjum zatrudnia pedagoga w wymiarze pół etatu. Prowadzona jest świetlica i stołówka. Szkołą kieruje dyrektor. Łączna liczba dzieci i młodzieży w jednostkach przewidzianych do połączenia w zespół wynosi obecnie 463, liczba oddziałów 20, którymi zarządza 3 osoby kadry kierowniczej. Zwrócono uwagę, ze budynki Szkoły Podstawowej i Gimnazjum położone są w bliskim sąsiedztwie. Między budynkami obu szkół położona jest hala sportowa połączona przewiązką z budynkiem Szkoły Podstawowej. Z hali korzystają głównie uczniowie Gimnazjum gdyż Szkoła Podstawowa dysponuje własną salą gimnastyczną. Obie szkoły posiadają własne stołówki i świetlice. Podkreślono, że obie szkoły posiadają własne tradycje związane z ich historią, patronami oraz autonomię wynikającą z rozdzielności kadry pedagogicznej, odrębnej podstawy programowej oraz kadry pedagogicznej i osób zarządzających jednostkami. Szkoły osiągają średnie i powyżej średniej wyniki sprawdzianu i egzaminu gimnazjalnego. Bezkonfliktowo korzystają z hali sportowej i boisk szklonych. Według Kuratora, rozdzielność organizacyjna obu szkół w tak małym środowisku wzbogaca doświadczenia uczniów i może mieć dobry wpływ na proces ich uspołecznienia i przyszłe funkcjonowanie, np. w środowisku wielkomiejskim. Ponadto łączeniu jednostek stanowczo sprzeciwiają się rodzice uczniów Gimnazjum, którzy dostrzegają dobre strony autonomii i nie rozumieją istoty projektowanej zmiany. Organ nadzoru wskazał, że z koncepcji zmian w organizacji oświaty w Gminie [...] wynika, że proces tworzenia sieci szkół nie został jeszcze zakończony. Otwarty jest także problem organizacji wychowywania przedszkolnego, w tym dla dzieci trzyletnich i czteroletnich. Połącznie na tym etapie w/w szkół może utrudnić w przyszłości optymalną organizację nauczania, wychowywania i opieki w Gminie [...]. Kurator podał również, że korzyści z połącznia obu jednostek dotyczą głównie racjonalizacji gospodarowania ich zasobami materialnymi i kadrowymi. W końcowej części uzasadnienia wskazano, że z punktu widzenia organu nadzoru pedagogicznego zasadne jest poszukiwanie takich rozwiązana, które pogodzą założenia przyjęte przy tworzeniu gimnazjum, a więc organizowanie odrębnej szkoły dla młodzieży, z oszczędnym i skutecznym zarządzaniem. Argumentem przemawiającym przeciwko tworzeniu Zespołu Szkół jest także stanowczy opór ze strony środowisk szkolnych oraz środowiska lokalnego. Rodzice i nauczyciele nie zostali wystarczająco przygotowani i przekonani do zmiany. Efekt zaskoczenia został wzmocniony przez fakt wcześniejszego przedłużenia okresu pełnienia funkcji dyrektora szkoły podstawowej i gimnazjalnej do roku 2016 r. Skargę na powyższą opinię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) wniosła Gmina [...] domagając się uchylenia zaskarżonej opinii jako naruszającej prawo oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła opinii naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 62 ustawy o systemie oświaty poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na kierowaniu się niewłaściwymi przesłankami, które legły u podstaw wydania negatywnej opinii oraz nienależytym jej uzasadnieniu. W uzasadnieniu podniosła, że stanowisko Kuratora jest nieuzasadnione i zawiera znamiona dowolności. Nie odniósł się on do korzyści płynących dla uczniów i nauczycieli. Nadto Kurator nie wskazał w jaki sposób utworzenie zespołu może utrudnić organizację nauczania, wychowania i opieki. W ocenie skarżącej stanowi to przejaw arbitralnego zajęcia stanowiska, a nie oceny tego, czy projektowane połączenie szkół jest zasadne pod względem organizacyjno-finansowym, potrzeb edukacyjnych uczniów, warunków demograficznych i kadrowych. Gmina zarzuciła, że organ nadzoru nie wskazał na czym polegają trudności związane z organizacją nauczania, wychowania i opieki w Gminie [...]. Skarżąca Gmina podała, że za utworzeniem zespołu świadczą względy finansowe, a nadto przemawia lepsze wykorzystanie kadry pedagogicznej, (placówka będzie kierowana przez jednego dyrektora). Za utworzeniem zespołu przemawiają też względy demograficzne, a w szczególności pojawienie się dużego niżu demograficznego. Połączenie szkół ma na celu usprawnienie funkcjonowania i zarządzania tymi szkołami. W odpowiedzi na skargę Kurator wniósł o jej o oddalenie, nie zgadzając się ze stanowiskiem skarżącej. Wyjaśnił, że opinia została wydana na podstawie art. 62 ust. 5 b ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym połączenie szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Naprowadził, że z treści tego przepisu nie wynika wprost, jakie okoliczności winien brać pod uwagę organ nadzoru pedagogicznego - oceniając zgłoszony przez organ prowadzący wniosek o zamierzenie połączenia szkół. Powyższe nie oznacza dowolności, ale kurator oświaty wyjadając opinię musi kierować się polityką państwa. Nadzór pedagogiczny polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, uczniów i nauczycieli. Podał, że wydając opinię kierował się przede wszystkim dobrem uczniów i nauczycieli, mając na uwadze tak małe środowisko jakim jest Gmina [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga Gminy [...] zasługuje na uwzględnienie. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy w tym miejscu dodać, że stanowiąca przedmiot skargi Gminy [...] opinia Kuratora Oświaty stanowi stanowisko organu, od którego "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy" w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r. poz. 594; zwana dalej u.s.g.). Opinia ta podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. W myśl tej regulacji rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Opinia Kuratora Oświaty została wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.). Powyższy przepis uzależnia możliwość połączenia z sobą szkoły podstawowej oraz gimnazjum od wyrażenia przez Kuratora pozytywnej opinii w przedmiocie takiego połączenia. Opinia Kuratora ma w świetle art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty charakter wiążący, co oznacza że opinia negatywna uniemożliwia organowi prowadzącemu szkołę przeprowadzenie zmian organizacyjnych. Wyrażenie przedmiotowej opinii odbywa się w warunkach nadzoru administracyjnego państwa nad samorządem terytorialnym. Kurator oświaty jest organem sprawującym nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa. O tej pozycji Kuratora przesądzają przepisy ustrojowe wyrażone w art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Sprawując ów nadzór w zakresie wyrażania wiążących opinii na temat połączenia szkół, Kurator powinien w jej treści w sposób jasny i czytelny wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się odmawiając swej aprobaty. Dlatego Kurator nie może nie odnieść się w niej do tych argumentów, które zdaniem organu prowadzącego szkołę stanowią o korzyściach połączenia. Z całą pewnością uzasadnienie opinii nie może sprowadzać się wyłącznie do przytoczenia przesłanek przemawiających za negacją połączenia. Organ wywiąże się z obowiązku przekonywania o słuszności swego rozstrzygnięcia, jeżeli wyjaśni dlaczego argumenty za połączeniem mają mniejsze znaczenie niż przesłanki negatywne. Opinia pomijająca względy wskazane przez organy prowadzący szkołę jest opinią nieuzasadnioną należycie. Taka opinia oznacza, że Kurator w ogóle nie rozważał pozytywnych skutków projektowanego połączenia. WSA w niniejszym składzie podziela stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. o sygn. akt III SA/Kr 532/11. WSA w przytoczonym wyżej orzeczeniu zauważył, że to iż przepisy ustawy o systemie oświaty nie precyzują formy w jakiej opinia dotycząca połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum winna zostać podjęta, a w każdym razie nie przewidują dla niej formy postanowienia o którym mowa w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) i tym samym stosowania wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie oznacza, że wydając opinię kurator jest zwolniony od zawarcia w jej uzasadnieniu argumentacji, która doprowadziła go do zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Brak należytego wskazania motywów wydania opinii czyniłoby iluzorycznym także poddanie takiej opinii kontroli sądowej, przez co byłoby sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegającą na sprawowaniu przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wójt Gminy [...] w swym wniosku z dnia 9 marca 2013 r. wskazał bardzo wyraźnie na korzyści jakie Gmina oraz uczniowie łączonych szkół osiągną z tytułu połączenia Szkoły Podstawowej oraz Gimnazjum. Należy do nich usprawnienie zarządzania szkołami, racjonalne zatrudnienie i wykorzystanie potencjału kadry pedagogicznej i pracowników obsługi, efektywniejsze wykorzystanie bazy lokalowej, usprawnienie obsługi i konserwacji budynków szkolnych i infrastruktury. Przytoczono także względy znacznego niżu demograficznego, a także konieczność racjonalizacji wydatków na koszty utrzymania. Sąd zauważa, że oprócz względów majątkowych i organizacyjnych, organ prowadzący zwrócił uwagę na korzyści o wymiarze dydaktycznym, które nie mogą być obojętne dla organu nadzoru pedagogicznego. Zdaniem Wójta, korelacja programowa, ciągłość nauczania, rozwiązywanie problemów wychowawczych, poznanie uczniów i przekazanie wiedzy o nich, wyrównanie braków edukacyjnych to wartości przekonujące za przeprowadzeniem zmian. We wniosku zauważono również, że ciągłość procesu dydaktycznego na poszczególnych etapach edukacyjnych może pozytywnie wpłynąć na wyniki sprawdzianów i egzaminów a tym samym podnieść konkurencyjność jednostki. Sąd podziela stanowisko wyrażone w skardze, iż w opinii Kuratora zupełnie pominięto argumenty za połączeniem Szkół. W treści opinii w zakresie przedstawionych przez Wójta celów połączenia można doszukać się jedynie następującego stwierdzenia Organu nadzoru: Przedstawione przez Pana Wójta korzyści z połączenia obu jednostek dotyczą głownie racjonalizacji gospodarowania ich zasobami materialnymi i kadrowymi. Z punktu widzenia organu nadzoru pedagogicznego zasadne jest poszukiwanie takich rozwiązań, które pogodzą założenia przyjęte przy tworzeniu gimnazjów, a więc organizowanie odrębnej szkoły dla młodzieży, z oszczędnym i skutecznym zarządzaniem. Pozostałe części tej opinii w zakresie uzasadnienia odmowy aprobaty połączenia szkół, podnoszą wyłącznie motywy przemawiające przeciwko połączeniu jak np. stanowczy opór środowisk szkolnych i środowiska lokalnego, nie zakończenie procesu tworzenia sieci szkół, wzbogacenie doświadczenia uczniów wynikające z rozdzielności szkół. Dla przykładu nie starano się przekonać Gminy, że warunki o charakterze materialnym i kadrowym nie są istotne dla poprawy warunków kształcenia. Wobec tego należy przyznać rację skarżącej Gminie, iż organ nadzoru pedagogicznego nie ustosunkował się w sposób wymagany do wniosku o wyrażenie opinii w przedmiocie połączenia szkół różnych typów. Kurator nie starał się przekonać, że motywy przemawiające za trwaniem aktualnego stanu rozdzielności są ważniejsze, niż te o których pisał Wójt Gminy [...] w swym wniosku o wydanie opinii. Nie tylko nie podważono w opinii celowości zmiany, ale także nie przekonano że przesłanki negatywne są ważniejsze z punktu widzenia nadzoru pedagogicznego niż przesłanki pozytywne czyli stanowiące o zasadności łączenia. Z tych powodów należy uznać zarzuty skargi o istotnych brakach uzasadnienia kontrolowanej opinii, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd końcowo podkreśla, że uchylenie zaskarżonego aktu nie przesądza o wyniku ponownej analizy wniosku Wójta Gminy [...] przez Kuratora a więc nie przesądza o tym, że nowa opinia Kuratora będzie mieć charakter negatywny czy pozytywny. Niniejszy wyrok przesądza o tym, że organ nadzoru pedagogicznego ponownie rozpoznając wniosek obowiązany będzie rozważyć wszystkie z argumentów Gminy [...], a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu opinii. W przypadku, wydania opinii negatywnej Kurator powinien w szczególności wyjaśnić dlaczego motywy negacji mają większe znaczenie niż te, o których pisze Wójt Gminy [...]. Z powyższych przyczyn WSA uchylił zaskarżoną opinię na podstawie art. 148 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.