II SA/Wr 485/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi H. Ł. i M. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 12 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 8 lutego 2013r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2013 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia H. Ł. i M. Ł., zwanych dalej skarżącymi, utrzymało w mocy, wydane na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 8 lutego 2013 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w łącznej kwocie 3.997.50 zł i zobowiązania H. Ł. i M. Ł. do uiszczenia solidarnie ½ kosztów, tj. 1998,75 zł, oraz D. K. i Z. K. do uiszczenia ½ kosztów, tj. 1998,75 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że decyzją z dnia 8 lutego 2012 r. Wójt Gminy K. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone na wniosek D. K. pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie wsi J. D., tj. pomiędzy działką nr [...] stanowiącą współwłasność D. i Z. K. a działką nr [...] stanowiącą własność H. i M. Ł.. Wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób uiszczenia kosztów zostały ustalone w opisanym na wstępie postanowieniu z dnia 8 lutego 2013 r. Wskazano, że czynności techniczne wraz z dokumentacją, zgodnie z udzielonym upoważnieniem, wykonał geodeta uprawniony M. O.. Organ II instancji stwierdził, że postępowanie rozgraniczeniowe regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej w skrócie u.p.g.k.), które nie określają zasad ponoszenia kosztów tego postępowania, w związku z tym do ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie znajdują przepisy działu IX tj. art. 262 do 265 k.p.a. Kolegium przytoczyło treść tych przepisów. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium uznało, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie wynikają z obowiązku organów prowadzących takie postępowanie. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, gdzie utrwalony jest pogląd, że są to koszty poniesione w interesie lub na żądanie strony i należy tymi kosztami obciążyć strony postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie kolegium za bezzasadny potraktowany został także zarzut, że geodeta nie przedstawił harmonogramu wykonanych czynności, a faktura zawiera odniesienie do "kompletności usług". Organ odwoławczy w tym zakresie wskazał, że w ramach podejmowanych czynności rozgraniczeniowych geodeta sporządził protokół graniczny z dnia 30 października 2012 r. oraz opinię z dnia 29 listopada 2012 r., co skutkowało wydaniem decyzji z dnia 8 lutego 2013 r. Kolegium wskazało również, że wbrew zarzutom zażalenia, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy strony zostały przez organ prawidłowo zawiadomione stosownie do art. 10 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu dokonywania w sprawie zbiorczego doręczania pism, co miałoby ograniczyć żalącej się możliwość zgłoszenia uwag w zakresie kosztów postępowania, Kolegium stwierdziło, że zarzuty te pozostają całkowicie nieuzasadnione w świetle art. 39 i art. 40 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie działka nr [...] stanowi współwłasność małżeńską H. i M. Ł.. W związku z powyższym organ I instancji nie miał obowiązku sporządzenia odrębnych pism i w konsekwencji stosować odrębnych doręczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucili postanowieniu Kolegium naruszenie: 1). art. 31 ust. 1 u.p.k.g., art. 262 § 1 k.p.a. w zw. z art. 264 k.p.a. w zw. 107 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 12 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a. oraz art. 152 k.c. w zw. art. 153 k.c. poprzez ich błędną interpretację, w szczególności brak wykazania w uzasadnieniu zarówno organu I instancji jak i SKO sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii, prócz odwołania się do złożonej faktury, podczas gdy z uzasadnienia postanowienia powinno wynikać dokładne wyliczenie tych kosztów poparte stosownymi dowodami, tak aby strony postępowania konkretnie wiedziały z czego wynikając ustalone koszty geodety za poszczególne czynności. Podnosząc naruszenie powyższych przepisów skarżący uznali również za błędny pogląd by w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie k.p.a., który zawiera regulację dotyczącą kosztów postępowania administracyjnego stosować przepisy k.c. W szczególności, gdy mające zastosowanie przepisy prawa administracyjnego i prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają odesłania do przepisów innych ustaw. 2). art. 40 k.p.a., art. 39 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i doręczenie "zbiorcze" pism, w sytuacji gdy strony są uprawnione do samodzielnego działania i występowania w tej roli, stąd wszelkie wezwania dla ich skuteczności winne być adresowane prawidłowo bezpośrednio do każdej ze stron postępowania, aby później mówić o możliwości wypowiedzenia się przez nie co do wyników postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. strony nie stawiły się, za wyjątkiem uczestniczki postępowania D. K.. Sąd niezaskarżalnym postanowieniem oddalił wniosek skarżących, który wpłynął faksem o godz. 9:17 w dniu rozprawy, o odroczenie rozprawy z uwagi na niedotrzymanie terminu zawiadomienia o rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest zgodność z prawem obciążenia stron postępowania rozgraniczeniowego kosztami tego postępowania, przy czym obciążenie to nastąpiło po połowie. Wbrew zarzutom skargi przyjęte przez organy zasady obciążenie kosztami postępowania rozgraniczającego obu stron tego postępowania w równej wysokości, w tym przypadku po połowie, nie naruszają przepisów prawa. Utrwalone jest bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym mimo że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, to sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości" – choć uregulowano ją w dwóch aktach prawnych (Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz Kodeksie cywilnym) stanowi jedną całość. Jak wskazał NSA w uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, "nielogiczne bowiem byłoby założenie, że rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym". Powyższe ma istotne znaczenie dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego (na jego administracyjnym etapie) i sposobu obciążania nimi stron w konkretnej sprawie. Oznacza bowiem, że dokonując rozliczenia tych kosztów należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261 – 267 k.p.a.), ale także przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152 – 153 k.c.). Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, czyli interesu własnego, indywidualnego, opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do treści art. 153 k.c. koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 k.c., że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Skoro zatem, jak wynika z art. 152 – 153 k.c., postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu (wszystkich właścicieli sąsiednich i rozgraniczanych nieruchomości), to też wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. Jak wskazał NSA w cytowanej już powyżej uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, "w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej". Skład orzekający w sprawie niniejszej stanowisko to w całości podziela, dlatego też w konkluzji przyjąć należy, że zarówno w stadium administracyjnym jak i sądowym, koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości (z uwagi na ich interes w postępowaniu – art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. w częściach równych. W ocenie Sądu skuteczny był natomiast zarzut dotyczący braku dokładnego wyliczenia wysokości, a w zasadzie braku wskazania reguł ustalenia przez organ I instancji, kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wbrew zajętemu stanowisku organu odwoławczego trudno uznać za wystarczające powołanie się w postanowieniu kosztowym tylko na fakt obciążenia Urzędu Gminy fakturą VAT i wyliczenie dokonanych przez geodetę czynności. W aktach sprawy administracyjnej, jakie zostały przedstawione Sądowi wraz ze skargą, poza sporną fakturą VAT [...], brak jest nie tylko wzmiankowanych w uzasadnieniach obu organów protokołu granicznego z dnia 30 października 2012 r. i opinii geodety z dnia 29 listopada 2012 r., ale przede wszystkim dokumentów związanych z wyborem oferty konkretnego geodety i przyjętymi zasadami ustalenia ceny za poszczególne czynności. Zgodzić się należy z twierdzeniami skarżących, iż "mierniki wynagrodzenia [geodety] powinny być poparte transparentnymi i zrozumiałymi dla stron wyliczeniami wysokości stawek wynagrodzenia". W tym duchu wypowiedział się też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 81/11, iż "organ I instancji ustalając koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości i obciążając nimi w całości skarżących nie wyjaśnił podjętego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać dokładne wyliczenie tych kosztów poparte stosownymi dowodami, tak aby strony postępowania konkretnie wiedziały z czego wynikają ustalone koszty geodety za poszczególne czynności. Tym samym Wójt dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 kpa." Odnośnie natomiast zarzutu dotyczącego naruszenia art. 39 k.p.a. i 40 k.p.a. poprzez zbiorcze doręczanie skarżącym pism w postępowaniu rozgraniczeniowym wskazać należy, iż zasadnie skarżący wytknęli nieprawidłowe doręczenie pism, które przesłano obu małżonkom jedną przesyłką. Nie powinno budzić wątpliwości, że prawidłowo pisma procesowe powinny zostać doręczone odrębnie każdej ze stron postępowania, wobec braku stosownych pełnomocnictw. Okoliczność ta jednak pozostaje bez wpływu dla toku postępowania skoro oboje małżonkowie następnie wnieśli zażalenie a następnie skargę na to rozstrzygnięcie. Na zakończenie odnieść się trzeba do niezasadnego wniosku skarżących o odroczenie terminu rozprawy w dniu 11 września 2013 r. Jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki pocztowej, zawierającej zawiadomienie skarżących o terminie rozprawy, przesyłkę doręczono osobiście w dniu 9 września 2013 r., jednakże było to już cztery dni po upływie terminu do odbioru awizowanej przesyłki. Innym słowem do skutecznego doręczenia przesyłki doszło w dniu 5 września 2013 r. wraz z upływem terminu awiza. Tym samym należało przyjąć, że skarżący zostali zawiadomieni z sześciodniowym wyprzedzeniem o terminie rozprawy, co wypełnia przewidziany w art. 91 § 2 zdanie trzecie u.p.p.s.a. warunek zawiadomienia w pilnym przypadku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.