II OSK 12/14

Dnia 28 sierpnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 455/13 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Wałbrzycha na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na rzecz Prezydenta Miasta Wałbrzycha kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 12/14 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 11 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Wałbrzycha, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Starosta Wałbrzyski, na podstawie art. 83 ust. 1 i 3, 90, 84 ust. 1-5 a, 86 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), zezwolił Gminie Wałbrzych na usunięcie w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. 399 drzew i krzewów, szczegółowo opisanych, rosnących na nieruchomości stanowiącej jej własność – oznaczonej jako działki nr [...],[...] i nr [...]. W opisie wskazano numer kolejny drzewa lub krzewu i numer inwentaryzacyjny, podano gatunek drzewa i obwód pnia w cm mierzonego na wysokości 130 cm, wielkość powierzchni, z której zostaną usunięte krzewy oraz numer działki. Jednocześnie organ ustalił warunki wycinki drzew i krzewów, a także orzekł o niepobieraniu opłat od 231 opisanych drzew lub krzewów. Ponadto organ naliczył opłatę za usunięcie drzew i krzewów szczegółowo opisanych, w kwocie 3.580.805,53 zł, odraczając na okres trzech lat od dnia wydania zezwolenia termin uiszczenia tej opłaty oraz nakazał dokonać w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r. nasadzeń drzew i krzewów na terenie Gminy Wałbrzych w ilości równoważnej wycinanych drzew i krzewów, nakładając obowiązek powiadomienia o terminie wykonania tych nasadzeń. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów na terenie parku im. J. Sobieskiego w Wałbrzychu spowodowany był kolizją z realizacją inwestycji "Budowa punktów widokowych i ścieżek przyrodniczych w Parku im. J. Sobieskiego w Wałbrzychu" oraz złym stanem zdrowotnym drzew i krzewów zagrażającym bezpieczeństwu ludzi. Organ wskazał, że podczas oględzin nie zaobserwowano gniazd ptasich, jednak poczynił zastrzeżenie, że nie należy jednak usuwać drzew, na których znajdują się miejsca lęgowe ptaków w czasie trwania ich okresu lęgowego. W dniu 4 października 2012 r. Stowarzyszenie "[...]" wniosło o stwierdzenie z urzędu nieważności powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Starosty Wałbrzyskiego. Kolegium podniosło, że art. 125 ustawy o ochronie przyrody zezwala na niszczenie roślin, gdy jest to uzasadnione racjonalną gospodarką oraz ochroną życia i zdrowia ludzi. Tymczasem Starosta ograniczył się do akceptacji argumentów wnioskodawcy. Nie zostało wyjaśnione, dlaczego określone drzewa i krzewy kolidują z inwestycją, dlaczego chore drzewa powinny zostać usunięte, dlaczego usunięcie drzew lub krzewów ma być zabiegiem pielęgnacyjnym, co nie pozwala na stwierdzenie prawidłowości decyzji. W aktach sprawy zawarte są plany wskazujące miejsca, w których znajdują się drzewa i krzewy przeznaczone do wycięcia oraz miejsca wykonania elementów inwestycji, jednak nie wskazano związku tych planów z podjętą decyzją. Wyjątkowa lakoniczność uzasadnienia decyzji wskazuje na wady wpływające na prawidłowość istoty decyzji z punktu widzenia prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ omówił ponadto wady uzasadnienia pozostałych rozstrzygnięć oraz zwrócił uwagę na pominięcie szczegółowego określenia nowych nasadzeń (ich miejsca, ilości i rodzaje nowych drzew i krzewów, ich wiek). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta Wałbrzycha podniósł zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody oraz powstanie nieodwracalnego skutku prawnego z uwagi na wykonanie wycinki. W ocenie Prezydenta prawidłowość zezwolenia wynika z materiału dowodowego sprawy. Zbyt lakoniczne uzasadnienie nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Drzewa kolidujące z inwestycją, od których naliczono opłatę, stanowiły samosiewy. Pozostałe kolidowały z istniejącym zadrzewieniem lub były chore, obumierające lub obumarłe. Podlegały one zabiegom pielęgnacyjnym. Ustawa nie nakazuje zawarcia w zezwoleniu szczegółowego opisu nowych nasadzeń. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie własne. Organ wskazał, że granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a., zaś kontrola decyzji uznaniowej sprowadza się do oceny prawidłowości postępowania i sposobu wyważenia interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony. Istotny był cel uregulowania art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zezwolenie na wycięcie drzew wymaga ustalenia, że cel ustawy nie sprzeciwia się temu, zaś interes właściciela przeważa nad interesem społecznym. W ocenie Kolegium, Starosta nie rozważył wszystkich istotnych kwestii, przez co przekroczył granice uznania administracyjnego, a wydana decyzja nosi cechy dowolności, co stanowi naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Starosta nie uzasadnił szczegółowo rozstrzygnięcia, nie poczynił własnych rozważań a jedynie ograniczył się do akceptacji argumentów wnioskodawcy. Nie rozważył potrzeby uzyskania opinii biegłego z zakresu dendrologii. Być może wniosek był w ocenie Starosty oczywiście uzasadniony, ale powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Starosta nie podał konkretnych przyczyn odstąpienia od pobierania opłaty. Wymierzając opłatę Starosta nie wskazał, czy niektóre z drzew nie rozwidlają się na wysokości poniżej 130 cm. Starosta nie uzasadnił rozstrzygnięcia nakazu nowych nasadzeń oraz nie określił ich miejsca, gatunku i wieku. Oznaczało to przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów oraz rażące naruszenie art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Kolegium stwierdziło także, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., a kwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Prezydent Miasta Wałbrzycha zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 83 ust. 1 w związku z art. 125 ustawy o ochronie przyrody, wyjaśniając, że ustalenia własne Starosty wynikają z dowodu z oględzin i nie było potrzeby zasięgania opinii biegłego. Według dowodu z oględzin około 90% dębów wskazanych do usunięcia stanowiły egzemplarze obumarłe, stwarzające zagrożenie dla bezpieczeństwa. Drzewa zostały również poddane pielęgnacji (pielęgnacja sanitarna, usunięcie drzew kolidujących z sąsiednim drzewostanem). Przy naliczeniu opłaty wskazano drzewa rozwidlające się na wysokości poniżej 130 cm. Ponadto art. 83 ust. 3 ustawy stanowi wyłącznie o liczbie drzew, więc organ nie ma umocowania do określenia ich gatunku, wieku i innych parametrów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., wskazując, iż organ I instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi. Wprawdzie decyzję merytoryczną wydał Starosta, jednak z dniem 1 stycznia 2013 r. Wałbrzych stał się miastem na prawach powiatu i organ dlatego doręczył zaskarżoną decyzję Prezydentowi Miasta. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Wałbrzyskiego z dnia [...] marca 2012 r. o zezwoleniu na wycięcie drzew Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uzasadniło to rozstrzygnięcie "wyjątkową lakonicznością uzasadnienia" decyzji merytorycznej. Okoliczność ta miała prowadzić do naruszenia podstawy materialnoprawnej tej decyzji. Jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium wskazało art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak nie podało, które to przepisy konkretnie zostały rażąco naruszone. Organ zauważył jeszcze, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy mógł wywołać u Starosty przekonanie o oczywistej zasadności wniosku. Jednak materiał ten powinien zostać przytoczony i omówiony w uzasadnieniu decyzji tego organu. Zaskarżona decyzja w ogóle pomija problematykę rażącego naruszenia prawa, formułując zarzut "naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy". Organ dokonał szerokiego omówienia materiału poprzedzającego wydanie decyzji merytorycznej i ocenił decyzję Starosty jako decyzję "organu I instancji", czyli jak gdyby orzekając w instancji odwoławczej. Organ zauważył również, że wobec uchybień procesowych Starosty nie sposób było ocenić zgodności decyzji merytorycznej z prawem materialnym. Uchybieniem tym była "ogólnikowość uzasadnienia". Sam organ wzmiankował jedynie, że "organ I instancji przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów oraz rażącego naruszenia art. 84 ust. 4 ustawy", gdyż nie określił miejsca, gatunku i wieku nowych nasadzeń. Stwierdzenie to uzasadnia domysł, że według organu nastąpiło rażące naruszenie art. 84 ust. 3 ustawy, gdyż Starosta nie zawarł w decyzji obowiązków strony nieprzewidzianych w treści tego przepisu. Sąd wskazał, że nie wiadomo, dlaczego organ poświęcił tyle miejsca rozważaniu kwestii nieodwracalnych skutków decyzji, skoro stwierdził nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (przepis art. 156 § 2 k.p.a nie dotyczy tej podstawy nieważności). Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że z faktu przekształcenia pozycji prawnej Prezydenta Miasta po wydaniu ostatecznej decyzji merytorycznej nie wynika, że niejako z datą wsteczną stał się on organem I instancji, który wydał decyzję. Reasumując, Sąd stwierdził, że stwierdzona wadliwość decyzji, polegająca na braku rozwinięcia przytoczonej w uzasadnieniu tej decyzji argumentacji przemawiającej za udzieleniem zezwolenia oraz zawarciem określonych dalszych rozstrzygnięć, nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. Organ pominął ocenę, czy wystąpiły inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, co mogłoby uzasadnić przypuszczenie, że ich nie było. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie "[...]", reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosło zarzuty naruszenia: - art. 83 ust. 1 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że właściciel działek gruntu [...],[...], na których zlokalizowany jest Park Miejski im. J. Sobieskiego, czyli Gmina Wałbrzych był uprawniony do złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, w sytuacji gdy uprawnienie to służyło posiadaczowi tychże działek, czyli Zarządowi Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w Wałbrzychu, któremu powierzono zarząd nad tymi gruntami; - art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 75, 77 § 1, 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości. Sąd nie badał bowiem w czyim posiadaniu były działki gruntu, na których zlokalizowany jest park i nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o umowy łączące Gminę z zarządem Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew złożony został przez właściciela nieruchomości, podczas gdy z wnioskiem takim powinien wystąpić posiadacz. Zaskarżona decyzja została zatem wydana na rzecz i skierowana do osoby, która de facto nie była i nie mogła być z mocy prawa stroną postępowania administracyjnego. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Wałbrzycha wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Została ona oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, z których żaden nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wałbrzyskiego z dnia [...] marca 2012 r. zezwalającej na usunięcie drzew. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że celem postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej uruchamia je w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Poza sporem musi zatem pozostawać fakt, że istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia. W świetle powyższego należy przyjąć, że Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji trafnie zauważył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu dokonało zbadania decyzji Starosty Wałbrzyskiego tak jak by miało to miejsce w postępowaniu odwoławczym, nie zaś pod kątem istnienia kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Podejmując decyzję o stwierdzeniu nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wyższego stopnia powinien bezwzględnie wskazać, jakie przepisy zostały naruszone i że naruszeniu temu można przypisać cechę rażącego naruszenia prawa. Nie realizuje tego obowiązku powołanie się na "naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy", gdyż ten rodzaj naruszenia przepisów nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności. Decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu zostały wyeliminowane z obrotu prawnego z uwagi na fakt, że nie zawierały wykazania zaistnienia w kwestionowanej decyzji Starosty Wałbrzyskiego rażącego naruszenia prawa. Jako że kwestia ta nie była przedmiotem oceny organu nadzorczego, Sąd I instancji nie mógł zatem wypowiadać się i nie wypowiedział się odnośnie zaistnienia bądź niezaistnienia rażącego naruszenia prawa w decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów. W świetle poczynionych uwag zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należy uznać za niewłaściwie sformułowane i w konsekwencji nieskuteczne. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 83 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, to wyjaśnienia wymaga, że Sąd I instancji, z uwagi na zakres i sposób kontroli dokonanej przez organ, nie odniósł się w żaden sposób co do prawidłowości stosowania tych przepisów, nie mógł zatem dokonać ani błędnej wykładni przepisu, ani takiegoż zastosowania. Rozważania poczynione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące podmiotu, który jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzew i skierowania decyzji do osoby, która nie mogła być stroną są przedwczesne i nie mogą stać się przedmiotem jurydycznej argumentacji. W konsekwencji również nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 75, 77 § 1, 80 k.p.a., które to naruszenie zdaniem autora skargi kasacyjnej przejawia się w niezastosowaniu środka określonego w ustawie, to wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie doprecyzował, o jaki środek chodzi, a poza sporem pozostaje fakt, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu zostały uchylone w oparciu m.in. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jako że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie został prawidłowo sformułowany, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.