II SA/Wa 728/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej - oddala skargę - Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. G., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności imiennego nakazu nr [...] przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] przy ul. [...] w [...] na rzecz H. D., wydanego przez Szefa Wojskowego [...] Zarządu Budynków Mieszkalnych. W uzasadnieniu wskazał przepisy art. 13 ust. 6 i ust. 7 obecnie obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, regulujące właściwości Prezesa WAM do rozpatrzenia wniosku oraz podniósł, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W ocenie organu w sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa czyniąca wniosek niedopuszczalnym, gdyż przedmiotowy imienny nakaz o przydziale H. D. osobnej kwatery stałej, wygasł z mocy prawa w dniu śmierci H. D., która nastąpiła w dniu [...] maja 1999 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. G. zarzuciła, że nieuprawniona jest odmowa wszczęcia postępowania z tego tylko powodu, że strona będąca adresatem kwestionowanej decyzji nie żyje. Brak jest bowiem jakiegokolwiek przepisu, który uniemożliwiałby wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na śmierć strony. Podniosła również, że kwestionowana decyzja dotyczy praw majątkowych i po śmierci jej adresatki, wpływa na sytuację prawną jej następców prawnych. Przed Sądem Rejonowym dla [...] toczy się bowiem (obecnie zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne), postępowanie cywilne o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu przez żalącą się, jako współzamieszkującą córkę zmarłej. Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 268a K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, złożenie wniosku nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania, ale wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Dotyczy ono jedynie kwestii formalnych, tj. czy żądanie wniesione zostało przez legitymowany podmiot i czy ma on zdolność do czynności prawnych (przesłanki podmiotowe), a także czy w obrocie prawnym znajduje się akt, którego unieważnienia żąda wnioskodawca (przesłanka przedmiotowa). Nie może natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji administracyjnej rzeczywiście miały miejsce. Organ podzielił stanowisko Prezesa WAM wyrażone w zaskarżonym postanowieniu co do zaistnienia przesłanki przedmiotowej odmowy wszczęcia postępowania wobec wygaśnięcia w dniu [...] maja 1999 r. przedmiotowego nakazu. Niezależnie od powyższego podniósł, że zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać określonej czynności organu w tym postępowaniu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć stosownymi przepisami prawa. W ocenie organu z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż J. G. posiada jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, bowiem nie może powołać się na żaden przepis prawa materialnego stanowiący podstawę żądania określonej czynności organu. Minister Obrony Narodowej stwierdził ponadto, że przedmiotowe postępowanie, wbrew stanowisku wnioskodawczyni, nie dotyczy jej praw majątkowych. Wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1876/11, oddalający jej skargę na decyzję Prezesa WAM w przedmiocie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz uiszczenia opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania. W wyroku tym Sąd stwierdził, że samo zamieszkiwanie w lokalu z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, a nawet ponoszenia kosztów jego utrzymania, nie czyni ze skarżącej osoby posiadającej prawo do lokalu, gdyż dziedziczeniu podlegają tylko prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 200/11. Stanowisko WSA w Warszawie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 824/12, oddalił skargę kasacyjną J. G. od powyższego wyroku. Zatem wobec braku przymiotu strony przez zainteresowaną, zastosowanie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. było uzasadnione. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. G. wniosła o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz nakazanie mu wszczęcia postępowania nadzorczego. W uzasadnieniu podniosła, że sporne postanowienie zamykające jej drogę do wzruszenia decyzji o przydziale kwatery wojskowej osobie cywilnej, oparto na założeniu, jakoby skarżąca nie miała interesu prawnego w ustaleniu podstawy (lub braku podstaw prawnych) przydziału mieszkania na rzecz matki. Dodała, że w mieszkaniu tym mieszkała w ostatnich latach życia matki i nadal mieszka po jej śmierci, borykając się z bałaganem formalnym wynikającym z kwestionowanej decyzji. Wskazała również, że Prezes WAM w odpowiedzi na jej skargę kasacyjną od powołanego wcześniej wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r. sam stwierdził, iż imienny nakaz przydziału kwatery stałej H. D. został wydany przez Szefa Wojskowego [...] Zarządu Budynków Mieszkalnych, a nie przez Ministra Obrony Narodowej lub osobę przez niego upoważnioną, a nadto, że taki tryb podziału nie miał do matki zastosowania. Skoro zatem organ wskazuje na konieczność analizy podstaw prawnych dysponowania mieszkaniem przez matkę skarżącej, to pogląd, jakoby ważność tego nakazu była obojętna dla jej sytuacji prawnej jest absurdalna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcie postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). W niniejszej sprawie skarżąca złożyła do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności imiennego nakazu nr [...]. z dnia [...] maja 1970 r., wydanego przez Szefa Wojskowego [...] Zarządu Budynków Mieszkalnych, przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] przy ul. [...] w [...] na rzecz H. D.– matki skarżącej. Sąd podziela stanowisko organu, iż Prezes WAM jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Należy bowiem zauważyć, że w dacie wydania wymienionego nakazu obowiązywały przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 6, poz. 57), a organami właściwymi w sprawie przydziałów osobnych kwater stałych były wojskowe organy kwaterunkowe. Podobne regulacje w tej materii zawierała następna ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Wojskowe organy kwaterunkowe utraciły kompetencje do orzekania w sprawach przydziału osobnych kwater stałych na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wskutek wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1996 r. ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst pierwotny: Dz. U. Nr 86, poz. 433). W myśl bowiem art. 13 ust. 6 obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i dyrektorzy oddziałów regionalnych Agencji, wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w przepisach ustawy o zakwaterowaniu (...), na zasadach i w trybie określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z przepisem art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu (...), Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych. Powołany przepis art. 61a § 1 K.p.a., obok przesłanki podmiotowej wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w postaci braku legitymacji procesowej wnoszącego żądanie, wskazuje także na inne uzasadnione przyczyny, kiedy postępowanie nie może być wszczęte. Najczęściej będą to przesłanki przedmiotowe, które istnieją już w chwili złożenia wniosku (żądania). Taką przesłaną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jest brak w obrocie prawnym imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej na rzecz H. D. nr [...] z dnia [...] maja 1970 r. Bezsporne jest bowiem, że H. D. zmarła w dniu [...] maja 1999 r., tak więc rzeczony nakaz, adresowany wyłącznie do niej i jedynie ją uprawniający do osobnej kwatery stałej, w powyższym dniu wygasł. Podkreślić trzeba jednocześnie, że wywodzenie z powyższego nakazu jakichkolwiek praw do lokalu przez skarżącą, jest bezzasadne. Potwierdza to prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1876/11, w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Prezesa WAM w przedmiocie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego (...). W uzasadnieniu wymienionego wyroku Sąd stwierdził, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do spornego lokalu, tytuł ten posiadała jej zmarła matka na podstawie przedmiotowego nakazu imiennego przydziału osobnej kwatery stałej, w którym nie uwzględniono innych członków rodziny. Wskazał ponadto, powołując się na orzecznictwo, że nie budzi wątpliwości, iż dziedziczeniu podlegają tylko prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Zatem prawa i obowiązki wynikające z innych stosunków prawnych nie podlegają ogólnym zasadom dziedziczenia. W tej sytuacji przejście tych praw i obowiązków na osobę uprawnioną musi wynikać z innych przepisów szczególnych. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie, gdyż zmarłą z Agencją łączył inny stosunek prawny niż stosunek cywilnoprawny. Powyższe prowadzi też do wniosku, że obok wskazanej przedmiotowej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności imiennego nakazu przydziału na rzecz H. D. osobnej kwatery stałej, możemy mówić o braku legitymacji skarżącej do żądania wszczęcia takiego postępowania, a więc przesłance podmiotowej uprawniającej do odmowy wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z przepisem art. 28 K.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechą strony jest to, że jest ona podmiotem praw lub obowiązków, które podlegają konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Zatem istnienie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że na podstawie konkretnego przepisu prawa materialnego można skutecznie żądać określonej czynności organu w postępowaniu administracyjnym. Przedstawione wcześniej rozważania dają też podstawę do przyjęcia, że skarżąca posiada wyłącznie interes faktyczny, gdyż jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak powołać się na przepis prawa materialnego, uprawniający do żądania wszczęcia postępowania. Wbrew stanowisku skarżącej, żaden przepis zawarty w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie może być w odniesieniu do niej źródłem interesu prawnego. Wobec powyższego także pozostałe zarzuty, które wynikają z treści skargi, nie znajdują uzasadnienia. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.