I OSK 2805/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II SA/Go 636/13 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II SA/Go 636/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej (pkt I) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt II). Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Starosta [...] orzekł o utracie z dniem 22 marca 2013 r. przez P. D. (dalej, jako: "skarżąca") statusu osoby bezrobotnej. Decyzja wydana została na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 Nr 69 poz. 415, dalej, jako: "ustawa") oraz art. 104 K.p.a. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że przyczyną orzeczenia o utracie statusu osoby bezrobotnej był fakt niestawiennictwa strony w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomienie organu w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. P. D. wniosła odwołanie od ww. decyzji, w którym podała, że w dniu 22 marca 2013 r. nie stawiła się w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy w G. (dalej PUP) w celu zwrotu skierowania do pracy, ze względu na chorobę dziecka, która trwała do 28 marca 2013 r. W dniu 22 marca 2013 r. spotkanie strony z przedstawicielem zakładu pracy, którego dotyczyło skierowanie, miało miejsce dopiero o godz. 18.00, a zatem po godzinach urzędowaniu PUP, dlatego w tym dniu zwrot skierowania do pracy nie był możliwy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu rejestracji skarżąca jako osoba bezrobotna, została pouczona o konsekwencjach niezgłoszenia się do urzędu na wyznaczoną wizytę, w tym również w celu rozliczenia się ze skierowania do pracy. Podaną przez stronę przyczynę niestawiennictwa w PUP w dniu 22 marca 2013 r. organ odwoławczy nie uznał za przyczynę usprawiedliwiającą niestawiennictwo. Organ odwoławczy stwierdził, że choroba może zostać uznana za przyczynę obiektywną i niezależną od strony oraz może stanowić usprawiedliwienie, jeżeli bezrobotny przedstawi w terminie 7 dni dokument potwierdzający fakt choroby, np. zaświadczenie lekarskie. Z akt sprawy wynika, że w dniu rejestracji strona została pouczona o obowiązku poinformowania urzędu pracy o swojej niezdolności do pracy w terminie 2 dni od daty wystawienia zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy oraz o obowiązku przedstawienia tego zaświadczenia w terminie 7 dni od daty jego wydania, również w przypadku sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Strona była poinformowana o obowiązku dostarczenia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego jej niezdolność do pracy spowodowaną opieką nad chorym dzieckiem. Ponieważ strona nie dostarczyła wymaganego zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego chorobę dziecka i konieczność sprawowania nad nim opieki, brak jest podstaw do usprawiedliwienia niestawiennictwa strony w PUP w wyznaczonym terminie. Dalej organ wskazał na treść art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, który daje możliwość uzyskania prawa do ubezpieczenia społecznego. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę. W skardze przytoczyła argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, nadto podała, że w dniu 22 marca 2013 r. przeszła zabieg lekarski, po którym ze względu na złe samopoczucie, nie stawiła się w PUP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzje obu instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytaczając treść art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wskazał, że niestawiennictwo w PUP może, ale nie musi skutkować pozbawieniem statusu osoby bezrobotnej. Jeżeli w terminie do 7 dni strona powiadomi organ o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, brak jest przesłanki do orzeczenia wobec niej o utracie statusu osoby bezrobotnej. Zdaniem Sądu wskazany przepis ustawy nie wymaga od strony udowodnienia danej okoliczności, nadto nie wymaga nawet jej uprawdopodobnienia. Przepis ten nakłada jedynie na stronę obowiązek powiadomienia organu, przy czym udzielenie stosownych informacji powinno nastąpić w terminie do 7 dni. Wobec powyższego, w wypadku powoływania się przez osobę bezrobotną na okoliczność choroby jako powodu niestawiennictwa w wyznaczonym terminie, nie ma podstaw prawnych żądania przedstawienia na tę okoliczność zaświadczenia lekarskiego. W takiej sytuacji organ winien dokonać analizy czy podana przez stronę przyczyna jest tego rodzaju, że stanowiła rzeczywistą przeszkodę do stawiennictwa w wyznaczonym terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że nie budzi w sprawie wątpliwości, że w dniu 28 marca 2013 r. skarżąca złożyła w organie pisemne oświadczenie, w którym podała przyczynę niestawiennictwa w dniu 22 marca 2013 r. A zatem powiadomienie, o którym mowa wart. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, nastąpiło przed upływem 7 dni. Skoro ustawodawca nie wymaga, aby bezrobotny udowodnił czy też uprawdopodobnił przyczynę niestawiennictwa, to wystarczy jedynie powiadomienie, co też w badanej sprawie administracyjnej nastąpiło. W tej sytuacji organ winien rozważyć, czy podana przez skarżącą przyczyna uzasadniała jej niestawiennictwo w PUP w G. Dopiero negatywna ocena dokonana przez organ w tym zakresie skutkować może pozbawieniem skarżącej statusu osoby bezrobotnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...] reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie sprawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie i uchylenie decyzji obu instancji orzekających o utracie z dniem 22 marca 2013 r. przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej, podczas, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zostały spełnione przesłanki przewidziane w ww. przepisie, aktualizujące obowiązek starosty pozbawienia skarżącej statusu bezrobotnej; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy naruszyły art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, podczas, gdy wydane w sprawie decyzje temu przepisowi odpowiadały, albowiem ziściła się przewidziana tam przesłanka pozbawienia statusu bezrobotnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że prawidłowa wykładnia art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nakazuje przyjmować, że to bezrobotny zobligowany jest usprawiedliwiać przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy, natomiast obowiązkiem organu jest ocena wskazanych okoliczności. Obowiązek zgłaszania się bezrobotnego do urzędu pracy w wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy, stanowi element weryfikacji tej dyspozycyjności. Brak takiej dyspozycyjności eliminuje taką osobę z grona osób mogących ubiegać się o przyznanie czy zachowanie statusu bezrobotnego. Tak, więc to bezrobotny ma wykazać, że jej brak spowodowany był faktycznie uzasadnionymi przyczynami. Samo oświadczenie strony o złym samopoczuciu nie poparte żadnymi dokumentami w tym zakresie nie może stanowić uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 270 dni od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w przypadku trzeciego niestawiennictwa (i kolejnych). Przepis ten obliguje organ zatrudnienia do pozbawienia statusu bezrobotnego w związku z niespełnianiem warunków określonych w definicji bezrobotnego, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a mianowicie – warunku gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Organ zatrudnienia, wyznaczając bezrobotnemu termin wizyty w powiatowym urzędzie pracy, nie tylko działa w celu aktywizacji bezrobotnego, której głównym celem jest znalezienie mu zatrudnienia, ale także weryfikuje jego gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Zatem, samo pozostawanie bez pracy nie oznacza jeszcze, że osoba taka korzysta ze statusu bezrobotnego, bowiem konieczna jeszcze jest jej zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Bezrobotny, zainteresowany uzyskaniem pracy, musi, więc, stawiając się w powiatowym urzędzie pracy, co jest jego obowiązkiem, wykazać swą dyspozycyjność, by organ zatrudnienia mógł ocenić jego gotowość i zdolność do podjęcia pracy. Terminy wizyt w powiatowym urzędzie pracy wyznaczane są przez organ zatrudnienia, o czym stanowi art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zaś bezrobotny potwierdza własnym podpisem fakt powiadomienia go o wizycie. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 przedmiotowej ustawy dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednakże na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek usprawiedliwienia niestawiennictwa, poprzez wskazanie uzasadnionej przyczyny w okresie 7 dni. Choć prawodawca posłużył się tu pojęciem nieostrym ("uzasadniona przyczyna"), to nie powinno budzić wątpliwości, że w tym przypadku chodzi tylko o takie powody niestawiennictwa bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy, które – obiektywnie rzecz ujmując – uniemożliwiały mu stawienie się w wyznaczonym terminie. Innymi słowy chodzi tu o takie przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa zainteresowanego. Zauważyć jednak należy, że omawiany przepis nie przewiduje, że bezrobotny musi udowodnić (udokumentować) przyczyny niestawiennictwa. Bezrobotny ma jedynie wskazać uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w wyznaczonym przez urząd terminie. Z kolei okoliczności przedstawione przez bezrobotnego podlegają ocenie przez właściwy organ administracji publicznej. Rację ma, zatem Sąd I instancji podając, że przepisy powołanej ustawy nie wymagają przedstawienia zaświadczenia lekarskiego jako dowodu wskazującego na uzasadnione niestawiennictwo, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. W szczególności w tej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten, bowiem nie ma zastosowania do dokumentowania uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Przepis art. 80 ust. 2 ustawy odnosi się do sytuacji, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, tj. do bezrobotnego mającego prawo do zasiłku lub stypendium, który zachowuje to prawo za okres udokumentowanej niezdolności do pracy przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbywania stażu, przygotowania zawodowego dorosłych i szkoleń, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie miała prawa do zasiłku ani do stypendium w związku z tym nie była zobligowana do przedstawienia zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek opieki nad chorym członkiem rodziny na druku ZUS ZLA. Wobec tego, jej twierdzenia zawarte w piśmie z dnia 28 marca 2013 r. (złożonym w terminie 7 dni, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy) podlegają ocenie organu, co do przyczyny niestawiennictwa. Oceny tej jednak zabrakło zarówno w zaskarżonej do Sądu administracyjnego decyzji, jaki i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. Organy obu instancji oparły swoje stanowisko na błędnym stwierdzeniu, że brak zaświadczenia lekarskiego w tej sprawie stanowi a priori przesłankę do orzeczenia o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej. Słusznie jednak w zaskarżonym wyroku wykazano, że dopiero negatywna ocena dokonana przez organ w zakresie przyczyny niestawiennictwa może skutkować pozbawieniem skarżącej statusu osoby bezrobotnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a w konsekwencji zasadnie rozstrzygnął sprawę w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a, uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega oddaleniu.