I OSK 2956/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant st. asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1035/12 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1035/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Zabrze ponownie odmówił A. R. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ przytoczył art. 2 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), zgodnie z którym prawo do dodatku mieszkaniowego przysługuje osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego oraz osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Zdaniem organu I instancji z akt sprawy wynika, że A. R. w dniu składania wniosku o przyznanie dodatku nie posiadał tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Jednocześnie organ wskazał, że dla uzyskania dodatku mieszkaniowego nie ma znaczenia złożenie przez konkubinę wnioskodawcy – M. W. wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów gminy. Z faktu umieszczenia jej na liście oczekujących na mieszkanie komunalne nie można wyprowadzić wniosku, że wnioskodawca lub wspólnie z nim zamieszkująca M. W. należeli do grona osób zajmujących lokal bez tytułu prawnego, oczekujących na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny, którym miałby przysługiwać dodatek mieszkaniowy na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpoznaniu odwołania A. R., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego oznacza istnienie stosunku prawnego będącego podstawą do korzystania w imieniu własnym z lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że na mocy uchwały rady nadzorczej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] września 2006 r. nr [...], utrzymanej w mocy uchwałą Zebrania Przedstawicieli Członków Spółdzielni z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], A. R. został wykluczony ze Spółdzielni. Następnie Sąd Okręgowy w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt I C 391/08 oddalił powództwo strony o uchylenie tej uchwały. Po wniesieniu apelacji od powyższego wyroku Sąd Apelacyjny w Katowicach wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt V Aca 467/09 stwierdził nieważność uchwały z dnia 21 kwietnia 2007 r. Od tego wyroku Spółdzielnia wniosła skargę kasacyjną i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Sąd Apelacyjny w Katowicach, który wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt V ACa 153/11 oddalił apelację A. R. W dalszej kolejności A. R. wniósł skargę kasacyjną z dnia 8 września 2011 r. do Sądu Najwyższego od prawomocnego wyroku z dnia 11 maja 2011 r., który postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r. odmówił jej przyjęcia. Zdaniem organu powyższe okoliczności wskazują, iż w dniu składania wniosku, tj. 11 października 2011 r. A. R. nie posiadał tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Ponadto z akt sprawy wynika, że odwołujący oraz jego konkubina M. W. nie są osobami zajmującymi lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującymi na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Z faktu umieszczenia M. W. na liście oczekujących na mieszkanie komunalne nie można wyprowadzić wniosku, jakoby wnioskodawca lub wspólnie z nim zamieszkująca M. W. należeli do osób wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. R. podniósł, iż powinno mu być przyznane wnioskowane świadczenie na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły, że A. R. nie spełnia wymogów określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący w chwili składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, tj. w październiku 2011 r. nie posiadał tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego wymienionego w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że skarżący powoływał się na prawo do dodatku mieszkaniowego wywodząc je z treści art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 216/06, w którym stwierdzono, że zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych sformułowanie "osobom (...) oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny" oznacza przede wszystkim, że strona będzie spełniała przesłanki do przyznania dodatku mieszkaniowego dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia o przyznaniu prawa do lokalu zamiennego albo socjalnego. Takie orzeczenie w sytuacji skarżącego nie zostało wydane. W ocenie Sądu I instancji fakt umieszczenia konkubiny skarżącego na liście oczekujących na mieszkanie komunalne nie jest natomiast równoznaczny z oczekiwaniem na przyznany lokal zamienny lub socjalny. Wpis na listę oczekujących uprawnia ją do ewentualnego zawarcia, dopiero w przyszłości, umowy najmu lokalu z zasobów gminnych na czas nieoznaczony. Podkreślono również, że oczekiwanie na lokal mieszkalny wchodzący w skład mieszkaniowy zasobu gminy przyznawany na podstawie uchwał rady gminy wydawanej w sprawie zasad wynajmowania lokali komunalnych nie może być traktowane w sposób tożsamy, co oczekiwanie na "lokal zamienny", jak i "lokal socjalny". O uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których dotyczy nakaz opróżnienia lokalu mieszkalnego orzeka sąd w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu, a obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, o czym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266 ze zm.). O uprawnieniu najemcy do lokalu zamiennego mowa natomiast w art. 10 i art. 11 przywołanego aktu prawnego. Lokal taki powinien być dostarczony najemcy przez właściciela, ze względu na brak możliwości zamieszkiwania w dotychczasowo zajmowanym przez najemcę lokalu z powodu awarii wywołującej szkodę lub zagrażającej bezpośrednio powstaniem szkody, gdy rodzaj koniecznej naprawy tego wymaga, a lokator jest obowiązany opróżnić w związku z tym lokal. Nadto ustawodawca przewidział prawo do lokalu zamiennego dla lokatora, któremu wypowiedziano umowę z przyczyn określonych w art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), a więc zajmowany dotychczas lokal wymaga opróżnienia w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku, a także wtedy, gdy właściciel lokalu wypowiedział lokatorowi stosunek prawny, o ile zamierza zamieszkać w należącym do niego lokalu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sytuacja skarżącego nie odpowiada stanom faktycznym, jakie zostały unormowane w powołanych przepisach, a nadanie definicji legalnej terminom "lokal zamienny" i "lokal socjalny" uniemożliwia traktowanie tych pojęć w inny, niż dokonał tego ustawodawca, sposób. Wobec powyższego uznano, że organy administracji procedujące w sprawie prawidłowo zinterpretowały art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uznając, iż skarżący jest osobą zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, jednak nie oczekuje na przysługujący mu lokal zamienny lub socjalny. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodziły również podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt V Aca 153/11 jest prawomocny i wydanie decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego nie było zależne od innego uprzedniego rozstrzygnięcia sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. R., domagając się "uchylenia i zmiany zaskarżonego wyroku w całości, uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r., uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] kwietnia 2012 r. z określeniem przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego" oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 pkt 1 ppkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię pojęcia "lokal zamienny" przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 § P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. została wydana z naruszeniem art. 2 pkt 1 ppkt 5 z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawi, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie wskazał na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), który wymienia podmioty uprawnione do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Uprawnienie to jest związane z zamieszkiwaniem w lokalu mieszkalnym, do którego żądający dodatku mieszkaniowego ma tytuł prawny (pkt 1-4 tego przepisu), albo z faktycznym zamieszkiwaniem w lokalu bez tytułu prawnego, gdy zajmujący ten lokal oczekuje na przysługujący mu lokal zamienny, albo socjalny (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie ustalił, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie spełnia żadnego z pięciu warunków do otrzymania dodatku mieszkaniowego z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie zmienia tego fakt, że konkubina skarżącego została wpisana na listę osób oczekujących na przydział mieszkania z komunalnych zasobów Miasta Zabrze. W razie otrzymania takiego przydziału w przyszłości M. W. będzie mogła wstąpić w stosunek najmu. Mieszkanie komunalne nie jest tym samym co mieszkanie socjalne czy mieszkanie zastępcze, o których stanowi art. 2 ust.1 pkt.5 cytowanej ustawy. Warunki uzyskania mieszkania zastępczego i socjalnego wyjaśnił wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołując się na regulacje zawarte w ustawie o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. jest o tyle nietrafny, że wobec braku istnienia przesłanek do uzyskania dodatku mieszkaniowego sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę, gdyż odmowa przyznania skarżącemu tego dodatku była zgodna z obowiązującym prawem. Z powyższych względów Naczelny Sad Administracyjny podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.