II SA/Op 222/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi B. J., I. J., Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, z dnia 30 listopada 2012r.,nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2009 r. (data wpływu do organu) E. T. wystąpiła do Burmistrza Namysłowa o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "[...] myjnia samochodowa", którego realizację przewidziano na działce nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2011 r., nr [...], Burmistrz Namysłowa określił środowiskowe uwarunkowania dla opisanego wyżej przedsięwzięcia, wskazując że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć zgodnych z załącznikiem II, pkt 10 b) Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. W wyniku rozpatrzenia odwołania B. J., I. J. i Z. J., właścicieli sąsiedniej działki nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 31 października 2011 r., nr [...], uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze względu na stwierdzone uchybienia procesowe. W toku ponownie prowadzonego postępowania przez organ I instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Namysłowie oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu odmówili wyrażenia opinii w kwestii obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Uzasadniając swoje stanowisko organy wskazały, że zamierzenie inwestora nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową, a zatem uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagane. Decyzją z dnia 21 czerwca 2012 r., nr [...], Burmistrz Namysłowa umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 71 ust. 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 85 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz w związku z ogólnie przywołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397), zwanym dalej rozporządzeniem z 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczył stanowisko organów współdziałających. Następnie stwierdził, że stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane tylko dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, sklasyfikowanych w rozporządzeniu z 2010 r., zaś planowana inwestycja nie została objęta tym rozporządzeniem. Powyższe oznacza, że wszczęte postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji B. J., I. J. i Z. J. wnieśli o jej uchylenie. Odwołujący nie zgodzili się z argumentacją organu i wskazali, że planowane przedsięwzięcie będzie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy środowiskowej, w tym art. 71, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1. Organ podkreślił, że ustawa środowiskowa implementowała dyrektywę Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 5.07.1985 r., s. 40, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, s. 248), zwaną dalej dyrektywą 85/337/EWG. Odnotował również, że pojęcie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wprowadziła dyrektywa 85/337/EWG, która w załączniku I wymienia przedsięwzięcia zawsze mogące znacząco oddziaływać (art. 4 ust. 1), a w załączniku II - przedsięwzięcia, których znaczące oddziaływanie stwierdza się na podstawie selekcji indywidualnej bądź kategorycznej (art. 4 ust. 2). Dalej organ podał, że na podstawie delegacji zawartej w art. 60 ustawy środowiskowej wydane zostało rozporządzenie z 2010 r., które weszło w życie z dniem 15 listopada 2010 r. Jednakże § 4 tego rozporządzenia stanowi, że do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1, wszczętych przed dniem jego wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym - zdaniem organu - w sprawie zastosowanie miał § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 2004 r., zgodnie z którym sporządzenia raportu mogą wymagać stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego lub rolniczego, lub środków transportu, niewymienione w pkt 17-19 i pkt 45, z wyłączeniem myjni i stacji kontroli pojazdów. Organ wskazał także, iż analogiczną regulację zawierało rozporządzenie z 2010 r. (§ 3 ust. 1 pkt 76). W ocenie organu, skoro rozporządzenie z 2004 r. wyłączyło myjnie samochodowe z listy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to postępowanie wszczęto w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla planowanego zamierzenia stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. J., I. J. i Z. J. wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów zawartych w dyrektywie 83/337/EWG w związku z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali stan faktyczny sprawy i stwierdzili, że w sprawie nie powinien mieć zastosowania § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. Ponadto wskazali, że zgodnie z art. 249 państwa członkowskie mają obowiązek terminowego i pełnego implementowania do ustaw krajowych norm zawartych w dyrektywach. Natomiast - zdaniem skarżących - dyrektywa 83/337/EWG nie została w pełni implementowana do porządku krajowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnośnie zarzutu naruszenia przepisów wspólnotowych, Kolegium wskazało, że regulacje te mają charakter ogólny i podlegają doprecyzowaniu w procesie implementacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona przepisom prawa. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przy czym przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. 12, C. H. Beck, Warszawa 2012, str. 415). Przez przedmiot postępowania należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało wszczęte na wniosek E. T., w związku z planowanym przez nią przedsięwzięciem pod nazwą "[...] myjnia samochodowa". Zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odnotować również należy, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej). Z kolei z postanowień art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej wynika, że przeprowadzenia powyższej oceny wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1. Katalog dwóch wskazanych wyżej grup przedsięwzięć został skonkretyzowany poprzez odesłanie w art. 60 ustawy środowiskowej do aktu wykonawczego określającego ich listę, zamieszczoną w rozporządzeniu z 2010 r. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 15 listopada 2010 r., jednakże w jego § 4 wyraźnie postanowiono, że do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, wszczętych przed dniem jego wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo zatem odczytało i zastosowało powyższą normę prawną, decydując o zastosowaniu w niniejszej sprawie poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 2004 r., skoro postępowanie wszczęto na wniosek z dnia 28 kwietnia 2009 r. Wyjaśnić również przyjdzie, że w przepisach przejściowych ustawy środowiskowej, w art. 173 ust. 2 w związku z wprowadzoną do art. 71 ustawy zmianą nazewnictwa przedsięwzięć oddziałujących na środowiskowo, określono, jakie przedsięwzięcia wymienione w obecnych rozwiązań prawnych odpowiadają tym z przepisów dotychczasowych. I tak, według art. 173 ust. 2 ustawy środowiskowej, za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zaś za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. Odnosząc powyższe do zamierzonej inwestycji wskazać przyjdzie, że w § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia z 2004 r. postanowiono, że sporządzenia raportu mogą wymagać stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego lub rolniczego, lub środków transportu, niewymienione w pkt 17-19 i pkt 45, z wyłączeniem myjni i stacji kontroli pojazdów. Zasadnie więc uznało Kolegium, że skoro planowane zamierzenie nie należy do katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Podkreślić należy, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma swobody w kwalifikowaniu przedsięwzięć w zakresie obowiązku uzyskania takiej decyzji, ale związany jest wykazem przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w piśmiennictwie, a odnotowany przez organ odwoławczy, że postępowanie wszczęte wobec przedsięwzięcia, które nie zostało wymienione w katalogu określonym w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (por. K. Gruszecki, Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych jako instrument ograniczający swobodę prowadzenia działalności i prawo własności, "Casus" z 2009 r., nr 51, s. 37). W konsekwencji uznać należało, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ przepisów zawartych w dyrektywie 83/337/EWG w związku z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2, z późn. zm.; wcześniej art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 r. wersja skonsolidowana, Dz. Urz. UE C 321 E z 29 grudnia 2006 r., s. 37) dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Z przytoczonego przepisu wynika, że dyrektywa jest aktem wymagającym implementacji (wdrożenia) przez państwo członkowskie w określonym czasie. Implementowanie dyrektyw polega zasadniczo na wydaniu aktu prawnego przez właściwy organ państwa członkowskiego, który wprowadzi normy zawarte w dyrektywie do porządku prawnego w tym państwie. O pełnej implementacji dyrektywy można mówić, gdy normy prawa krajowego stwarzają podstawy do kompetencji organów państwowych, a także określając uprawnienia lub obowiązki podmiotów prawa, niezbędne do osiągnięcia celów, przewidzianych w danej dyrektywie. Implementacja dyrektywy nie musi natomiast polegać, ani zasadniczo nie powinna, na dosłownym przepisywaniu ich tekstów do ustaw krajowych (por. J. Barcz, Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Prawo materialne i polityki, Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza 2006, Warszawa 2006, str. 190). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zarówno ustawa środowiskowa, jak i wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 60 rozporządzenie wykonawcze z 2010 r., w zakresie swojej regulacji dokonały wdrożenia postanowień dyrektywy 85/337/EWG. Wbrew zatem zarzutom skargi przepisy, które stanowiły podstawę dokonanej przez organ analizy w zakresie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej w pełni implementowały przepisy powołanej dyrektywy. Tym samym bezzasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Kolegium przepisów unijnych. Reasumując, Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie orzekające organy obu instancji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i trafnie uznały, że w niniejszej sprawie zachodzi określona w art. 105 § 1 K.p.a. podstawa do umorzenia postępowania. Powyższe oznacza, że organy wywiązały się z obowiązków nałożonych na nie przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jako prawidłowe należało również ocenić stanowisko Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia z 2004 r., a nie jak przyjął organ I instancji rozporządzenia z 2010 r. Jednakże ta wadliwość decyzji organu I instancji nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem rozporządzenie z 2010 r. zawiera w § 3 ust. 1 pkt 76 tożsamą regulację odnośnie planowanego przedsięwzięcia, jak rozporządzenie z 2004 r., a organ odwoławczy jako uprawniony do ponownego rozpoznania sprawy, posiada kompetencję skorygowania błędów organu I instancji. Ponadto stwierdzić trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić. .