IV SA/Wa 561/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2013 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w S. na uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. (dalej "zaskarżoną uchwałą" albo "uchwałą") Rada W. (dalej "Rada") uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" (dalej "plan"). II. W dniu 2 stycznia 2013 r. spółka S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w S. (dalej "skarżąca") wezwała Radę, w trybie uregulowanym w art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie w § 19 ust. 2 pkt 3 planu zapisu dotyczącego projektowanej ulicy "[...]" (dalej "projektowana ulica"). Uzasadniając wezwanie, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje: 1. Projektowana ulica ma przebiegać przez działki, stanowiące w przeważającej części własność skarżącej (działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] – dalej "działki skarżącej" albo "teren inwestycyjny"). Skarżąca planuje wybudowanie na własnych działkach zespołu budynków wielorodzinnych z ewentualnymi usługami towarzyszącymi w formie zorganizowanej działalności inwestycyjnej zgodnie z § 19 pkt 3 planu. 2. Zdaniem skarżącej, nie można dopatrzyć się jakiegokolwiek uzasadnienia dla ograniczenia możliwości zabudowy terenu inwestycyjnego przez wydzielenie z niego pasa gruntu przeznaczonego pod projektowaną drogę. Droga ta nie jest niezbędna zarówno dla prawidłowego zagospodarowania tego terenu, jak też zapewnienia komunikacji z działkami sąsiednimi. Geometria działek skarżącej, w tym dostęp do ulic [...] i [...] jedynie wąskim pasem gruntu, wymusza skomunikowanie planowanego osiedla mieszkaniowego z drogą publiczną wyłącznie przez drogę wewnętrzną. Tym samym przeznaczenie w planie pod projektowaną ulicę pasa gruntu wpoprzek działek skarżącej uniemożliwia funkcjonalne zagospodarowanie terenu, mimo, iż nie jest konieczne dla zapewnienia komunikacji działek sąsiednich z drogą publiczną, które mają dojazd i dojście z ulic [...], [...] i [...]. Takie zaś działanie narusza konstytucyjne prawo własności skarżącej, zaś nie występują żadne przesłanki wynikające z zasady proporcjonalności by te prawo ograniczyć. III. Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. skarżąca zaskarżyła uchwałę Rady do Sądu, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w części, dotyczącej § 19 ust. 2 pkt 3, ustalającej dla terenu oznaczonego symbolem 6M obsługę komunikacyjną przez projektowaną ulicę. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały argumenty podniesione przez skarżącą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. IV. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Rada wskazała w szczególności, co następuje: 1. Projektowana droga nie ma charakteru drogi publicznej, a stanowi drogę wewnętrzną. 2. Zgodnie ze słowniczkiem zamieszczonym w zaskarżonej uchwale, przez postulowaną komunikację wewnętrzną należy rozumieć przebieg niepublicznych dróg wewnętrznych, przy których nie wyznacza się nieprzekraczalnych linii zabudowy i są one oznaczone graficznie i symbolem na rysunku planu. 3. Zapisy planu nie nakładają na nikogo obowiązku realizacji "postulowanej komunikacji wewnętrznej". Jej realizacja zatem wyłącznie od woli właścicieli nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona uchwała Rady W. nie narusza prawa. Skarga została wniesiona w trybie przewidzianym w art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art.147§1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę m.in. na akt, o którym mowa w art.3§2 pkt 5 tej ustawy, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że akt ten wydany został z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. VI. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, że skarżąca dopełniła zasadniczego wymogu formalnego, warunkującego dopuszczalność wniesienia skargi do Sądu, tj. przed wniesieniem skargi wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi do Sądu nastąpiło z zachowaniem terminu, o którym mowa w art.53 § 2 p.p.s.a. VII. Z brzmienia przywołanego na wstępie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (a zatem również do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) umocowany jest (po bezskutecznym wezwaniu rady gminy do usunięcia naruszenia) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą lub zarządzeniem. Wynika stąd, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, przy czym naruszenie to, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, tak więc skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca spółka posiada interes prawny w sprawie, albowiem jest właścicielem szeregu działek położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Powyższe należy wiązać z faktem, że w sytuacji, w której co do zasady miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości nim objętych (w szczególności poprzez ustalenie przeznaczenia tych nieruchomości), właściciel nieruchomości ma prawo oczekiwać, aby wskazany wyżej sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości nie został ograniczony postanowieniami planu w sposób nadmierny lub nieuzasadniony. VIII. Ocena, czy zaskarżona uchwała narusza wskazany wyżej interes prawny skarżącej wymaga natomiast wzięcia pod uwagę następujących kwestii: Zgodnie z art.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), na podstawie przepisów której to ustawy uchwalono niniejszy plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolność działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m.in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do ich stanowienia. W niniejszej sprawie z rysunku planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż w obrębie [...] przez działki o nr ew. [...], [...], [...] i [...] wrysowana jest równolegle do ul. [...] droga o symbolu [...] ("projektowana droga"). Jej przebieg został ta ustalony, iż dzieli ona działki o nr [...], [...] oraz [...] na dwie części. Jednocześnie z użytych oznaczeń graficznych dla tejże drogi wynika, iż po pierwsze nie została dla niej wyznaczona oś ulicy, która zgodnie z legendą posiada oznaczenie "-∙-" ("linia-kropka-linia"). Co więcej do planu przy projektowanej drodze nie wkreślono linii zabudowy oznaczonych pogrubioną kreską, a jedyne użyte oznaczenie odnosi się do krawężników oraz co istotne do "postulowanej komunikacji wewnętrznej" oznaczonej pogrubioną linią przerywaną z umieszczoną literką "w" w środku. Z treści § 2 pkt 21 planu zagospodarowania wynika, iż ilekroć mowa o "postulowanej komunikacji wewnętrznej" należy przez to rozumieć przebieg niepublicznych dróg wewnętrznych, przy których nie wyznacza się nieprzekraczalnych linii zabudowy, oznaczone graficznie i symbolem na rysunku planu. Jak wynika z zapisów planu, układ drogowo - uliczny stanowią ulice zbiorcze, lokalne, dojazdowe oraz ciągi pieszo - jezdne wyznaczone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu (§ 8). Z kolei w § 9 ust.1 pkt 6 uchwalono, że do realizacji wyznaczonego planem układu komunikacyjnego rezerwuje się pasy terenu wyznaczone liniami rozgraniczającymi dla poszczególnych ulic zgodnie z rysunkiem planu - ulice dojazdowe wewnętrzne [...] [[...]] minimalna szerokość w liniach rozgraniczających - 9 m, z wyjątkami odstępstw określonych w "ustaleniach szczegółowych dla ulic (§ 76)". Przywołany §76 pkt 59 ustala projektowaną ulicę [...] w jako ulicę dojazdową wewnętrzną (od ulicy [...] do ulicy [...]) o minimalnych szerokościach w liniach rozgraniczających 9 metrów. W ocenie Sądu oznaczenie w przedmiotowym planie postulowanej komunikacji wewnętrznej nie znajdowało oparcia prawnego. Przy opracowywaniu tego planu - na podstawie art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zastosowanie znajdowała bowiem wskazana wcześniej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, która w sposób wyczerpujący wskazywała rozwiązania komunikacyjne obejmowane planem, odnosząc je wyłącznie do dróg publicznych (art. 10). Takie rozwiązanie komunikacyjne pozwala natomiast obejmować planem - jako postulowane - obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego względu stwierdzić należy, że zapisy § 2 pkt 21, § 4 ust. 2 pkt 13 oraz § 8 ust.1 oraz §19 ust.2 pkt 3 planu, dotyczące komunikacji wewnętrznej, wprowadzając ją jako postulowaną, a więc zalecaną przez gminę do przeprowadzenia w określonych miejscach na działkach prywatnych, nie naruszają interesu prawnego skarżącej w stopniu skutkującym koniecznością ich wzruszenia. Nie są to bowiem zalecenia wiążące i nie stoją na przeszkodzie odmiennemu zainwestowaniu danej działki przez skarżącą. Również zapisy § 9 ust. 1 w zw. z § 76 pkt 59 planu nie wskazują, by doszło do rezerwacji pasa terenu pod drogę publiczną. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) prawodawca wprowadzić klasy dróg w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wskazując, iż drogi dojazdowe oznaczone zostały w rozporządzeniu symbolem "D" i jako takie powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasie dróg gminnych. W myśl natomiast § 7 ust. 1 szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla dróg o klasie ulicy "D" wynosić ma 10 m. Tymczasem w z treści § 76 ust. 1 pkt 59 planu wynika, iż mowa jest o pasie drogi o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 9m, co wyraźnie wskazuje, iż w sprawie ulicy dojazdowej [...] nie mamy do czynienia z drogą publiczną, albowiem nie spełnia ona warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne. W tym stanie rzeczy skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tej racji na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.