II SA/Po 739/13

Dnia 13 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2013 r. sprawy ze skargi R. L. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] w przedmiocie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami I. stwierdza nieważność załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2012r. w części dotyczącej punktu F zawierającej pouczenie o treści "oświadczam, że znane mi są przepisy kodeksu karnego o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym" II. w pozostałej części skargę oddala, III. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie I. Rada Miejska w dniu [...] listopada 2012r. na podstawie art. 18 ust. 2, pkt 8, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6n ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r., poz. 391) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pismem z 27 marca 2013r. R.L. wezwał Przewodniczącego Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu granic ustawowego upoważnienia określonego w art. 6n ust. 1, pkt. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz poprzez częściowe powtórzenie i częściowe zmodyfikowanie (bez podstawy prawnej) przepisów ustawowych. Skarżący wskazał, że deklaracja wprowadza w błąd adresatów do których jest kierowana, a nawet utwierdza w przekonaniu, że selektywne zbieranie odpadów zależy od dobrej woli mieszkańców. Radni nie zostali upoważnieni do określenia definicji "miejsca zamieszkania", decydujące znaczenie powinno mieć jedynie przebywanie osób na nieruchomości i w polu E.2 deklaracji należy wpisać osoby mające na terenie gminy te same miejsce zamieszkania i przebywające na tym terenie ponad 14 dni. Zatem zapis w punkcie 4 pouczenia deklaracji jest pozbawiony podstawy prawnej. Nadto zapis w punkcie 9 pouczenia dotyczący obowiązku złożenia deklaracji przez zarządcę lub inny podmiot władający jest sprzeczny z zapisami art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący wskazał, że zarząd wspólnoty nie ma podstaw prawnych do nadania rygoru odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie błędnych lub nieprawdziwych informacji zawartych w deklaracji. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Rada Miejska uchwałą z [...] kwietnia 2013r., nie uwzględniła podnoszonych zarzutów. Rada wskazała, że podstawę do podjęcia uchwały w sprawie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami stanowi art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy czym rady gminy samodzielnie dokonują określenia wzoru, punkty od 2 do 10 pouczenia stanowią jedynie informację, wyjaśnienie mające pomóc w jej wypełnieniu i nie rodzą skutków prawnych. W ocenie organu z przepisu art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie wynika, że gmina ustala dwie stawki opłaty za odpady – podstawowa dla odpadów nie segregowanych i niższą dla odpadów segregowanych. Następnie, treść przepisu art. 2 ust. 3 powyżej cytowanej ustawy należy rozumieć w ten sposób, że podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji jest właściciel nieruchomości, a obowiązek ten w jego imieniu realizuje zarządca nieruchomości wspólnej. Odpowiedzialność za niewłaściwe realizowanie tych obowiązków obciąża jednak właścicieli nieruchomości. Dlatego deklaracja winna zawierać dane właścicieli nieruchomości, jak i zarządcy, składającego deklaracje. Nadto zauważono, że treść deklaracji była przedmiotem badania przez organ nadzoru, który nie stwierdził naruszenia prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej z [...] listopada 2012r. wniósł R.L. zarzucając naruszenie art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a także obrazę art. 7 ust. 1 i 2, art. 8, art. 9 ust. 1, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach oraz art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji. Skarżący powyższą uchwałę zaskarżył w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami jest niezgodny z prawem i wynika z przekroczenia ustawy kompetencyjnej. Radni nie zostali upoważnieni do określenia zobowiązania do zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, czy nieselektywny. Obowiązek selektywnego zbierania odpadów wynika bowiem z art. 10 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Treść zaskarżonej deklaracji wprowadza w błąd mieszkańców, bo umożliwia nieselektywne zbieranie odpadów. Zakwestionował pouczenia zawarte w punktach od 3 do 10 deklaracji, które w większości stanowią powtórzenie unormowań ustawowych, ich modyfikację oraz definicje. Następnie zarzucił, że radni nie zostali upoważnieni do określenia definicji "miejsca zamieszkania". Decydujące bowiem znaczenie ma jedynie przebywanie, bytowanie osób na terenie nieruchomości. Zatem zapis punktu 4 pouczenia deklaracji pozbawiony jest podstawy prawnej. Ponownie skarżący zakwestionował zapis punktu 9 pouczenia deklaracji dotyczący podmiotów zobowiązanych do złożenia deklaracji w przypadku budynków wielolokalowych. Nadto radni nie mają podstawy prawnej do nałożenia odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie błędnych lub fałszywych danych w deklaracji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz, powołując się na dotychczasowe stanowisko Rady, wniósł o jej oddalenie i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 zezm.) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, dostępne www.cbois.nsa.gov.pl). Dodatkowo podnieść należy, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał konieczność stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2012r. w części dotyczącej punktu F zawierającej pouczenie o treści: "oświadczam, że znane mi są przepisy kodeksu karnego o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym." Bezspornym w sprawie jest, że treść ta wykracza poza delegację ustawową. Zgodnie bowiem z art. 6n ust. 1 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r., poz. 391 ze zm., dalej "u.c.p.g.") w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Dodatkowo, stosownie do ustępu 2 tego artykułu rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto, w myśl §1 ust. 2 uchwały rada gminy określiła także termin składania pierwszej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Rada Gminy błędnie przytacza w punkcie F wzoru deklaracji oświadczenie o znajomości przepisów kodeksu karnego o odpowiedzialności karnej penalizujące składanie fałszywych zeznań. Rada pominęła treść art. 233 § 6 kodeksu karnego, stanowiącego, że przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zastrzegają, aby właściciel nieruchomości, czy inny podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji miał składać oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wprawdzie oświadczenie zawarte w punkcie F wzoru deklaracji nie powołuje wprost przepisu kodeksu karnego penalizujacego składanie fałszywych zeznań, jednak intencją Rady Gminy jest nałożenie na podpisującego deklarację tego właśnie rygoru odpowiedzialności karnej za podawanie fałszywych danych. Zatem, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z [...] listopada 2012r. w tej części dotyczącej punktu F wzoru stanowiącego załącznik do tej uchwały. Nie znalazły jednak potwierdzenia pozostałe zarzuty skarżącego. Pierwszy dotyczący braku ustawowego upoważnienia Rady do określenia w deklaracji zobowiązania do zbierania selektywnego i nieselektywnego odpadów w obliczu obowiązku wynikającego z art. 10 ustawy z 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. z 2010, Nr 185, poz. 1243 ze zm.) obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej uchwały. Ustawa o odpadach określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Zatem w treści art. 10 tej ustawy zawarty jest ogólny przepis zgodnie, z którym odpady winny być zbierane w sposób selektywny. Natomiast ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera szczegółowe uregulowania dotyczące przede wszystkim odpadów komunalnych z terenu gminy, gdyż w szczególności przepis art. 1 pkt 2 u.c.p.g. określa warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. W związku z tym właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy gminy są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku). W związku z tym właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania odpadów komunalnych (art. 6m ustawy). Natomiast wzór takiej deklaracji zgodnie z art. 6n ustawy w drodze uchwały określa rada gminy, co jest istotą niniejszej sprawy. Skoro treść art. 6k ust. 3 ustawy pozwala na określenie niższej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny to brak naruszenia prawa w niniejszej sprawie. Słusznie wskazuje organ, że podstawową stawką opłaty za odpady jest stawka za odpady niesegregowane (art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy). Powyżej wskazane uregulowania stanowią bowiem podstawę dla punktu E.1 wzoru deklaracji, gdzie różnicuje się stawkę opłaty w zależności od selektywnego bądź nieselektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Przepisy ustawy o odpadach wskazują, jedynie że odpady powinny być segregowane, a do zadań gminy należy umożliwienie selektywnego zbierania odpadów obejmujące frakcje: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g) oraz stworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, w tym wskazania miejsc, w których mogą być prowadzone zbiórki zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego pochodzącego z gospodarstw domowych (art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.). W istocie, ustawa pozwala na stosowanie korzystniejszej, niższej stawki za odpady segregowane w celu promowania segregacji. Nie można jednak z tych zapisów ustawowych dotyczących różnicowania stawki opłat wnioskować, że na mieszkańców nakłada się obowiązek tylko i wyłącznie segregowania odpadów. Chybiony jest kolejny zarzut dotyczący nieprawidłowego zawarcia w pouczeniu punkt 4 i 8 deklaracji pojęcia "miejsca zamieszkania". W ustawie o odpadach oraz o utrzymaniu czystości i porządku brak definicji legalnej pojęcia "miejsce zamieszkania". Zatem przyjąć należy, że gmina może sprecyzować pojęcie "miejsca zamieszkania" podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłat za odpady komunalne. Istotą regulacji jest, bowiem objęcie obowiązkami w zakresie gospodarowania odpadami wszystkich mieszkańców przebywających, a nie tylko zameldowanych, na terenie gminy, nawet gdy czasowo opuszczają swoje miejsce zamieszkania w różnych celach. Nadto gmina precyzuje, że osobami zamieszkałymi na terenie gminy nie są osoby, które nie przebywają na jej terenie dłużej niż 6 miesięcy. Zatem mieszkańcy, którzy przebywają nawet czasowo na terenie gminy na różnych nieruchomościach przynajmniej przez 6 miesięcy zobowiązani są do złożenia deklaracji o wysokości opłat, podlegają bowiem rygorom ustawy. Słusznie wskazuje gmina, że rozróżniono adres zamieszkania od adresu nieruchomości, gdzie powstają odpady, gdyż adresy te mogą się różnić i celowe jest ich ujawnienie, co ma znaczenie, np. dla skutków doręczenia ewentualnej korespondencji. Sąd nie dopatrzył się również uchybień w kwestii pouczenia zawartego w punkcie 9 pouczenia deklaracji, które znajduje podstawę prawną w przepisie art. 2 ust. 3 u.c.p.g. i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. W budynkach wielolokalowych obowiązki właściciela w zakresie gospodarowania odpadami obciążają zarządcę budynku lub samych właścicieli lokali, jeżeli zarządcy wspólnota nie ustanowiła. Gmina w punkcie 9 pouczenia w sposób prostszy, czytelniejszy dla podmiotów wskazała, że w takich budynkach deklaracje składa w pierwszej kolejności zarządca, a później każdy inny podmiot władający lokalem, czyli właściciele w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. (współwłaściciele, użytkownicy wieczyści, jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością). W ocenie Sądu gmina prawidłowo odczytał intencje ustawodawcy i jego słowami zakreśliła najszerszy możliwy krąg osób zobowiązanych do złożenia deklaracji wynikający z ustawy. Nie znalazły też potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1 i 2, art. 8, art. 9 ust. 1, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Uchwalony wzór deklaracji, poza oświadczeniem o znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej, zgodny jest z regulacją zawartą w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie oraz nie narusza przytoczonych przepisów o odpadach, które mają charakter ogólnych, o czym wskazano powyżej. Brak również podstaw do stwierdzenia nieważności punktu C.1. wzoru deklaracji dotyczącego danych identyfikacyjnych osoby składającej deklarację (PESEL, NIP). Oczywiste jest bowiem, że organ musi dysponować danymi, które na tyle identyfikują zobowiązanych do złożenia deklaracji, by jednoznaczne było jaki podmiot i w jakim zakresie składa deklarację. Informacje te są istotne z punktu widzenia chociażby dalszego postępowania w sprawie ewentualnego dochodzenia przez gminę należnych opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") Sąd orzekł, jak w punkcie I sentencji, a w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie III i IV wyroku.