I OSK 3008/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1819/13 o odrzuceniu skargi A. H. na pismo Prezydenta W. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania w sprawie reklamacji dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania postanawia 1) oddalić skargę kasacyjną 2) oddalić wniosek Prezydenta W. o zasądzenie od A. H. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. A. H. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił pismo Prezydenta W. z dnia [...] maja 2013 r., w którym zawiadomiono skarżącego, że Komisja Odwoławcza działająca w Urzędzie Miasta W. nie uwzględniła złożonego przez niego odwołania nr [...] od nieuwzględnionej reklamacji dotyczącej dziesięciu opłat dodatkowych z tytułu niewniesienia obowiązującej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN). W odpowiedzi na skargę Prezydent W., reprezentowany przez Zarząd Dróg Miejskich w W., wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak kognicji w niniejszej sprawie sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1819/13 odrzucił skargę A. H. na pismo Prezydenta W. z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia podał, że podstawę prawną do wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie w obszarze Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego w W. stanowi art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 2 oraz art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej w skrócie u.d.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Stosownie do treści art. 13b ust. 1 u.d.p., opłatę powyższą pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo, przy czym, w myśl art. 13f ust. 1 u.d.p., za nieuiszczenie powyższych opłat pobiera się opłatę dodatkową. Jej wysokość oraz sposób pobierania określa rada gminy (art. 13f ust. 2 u.d.p.). Sąd pierwszej instancji podał, że stosownie do treści § 4 ust. 2 – 9 regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (załącznik Nr 2 do uchwały Rady W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat), po stwierdzeniu niewniesienia należnej opłaty za parkowanie wystawiany jest dokument opłaty dodatkowej. Dokument opłaty dodatkowej umieszcza się na przedniej szybie pojazdu samochodowego pod wycieraczką. Do dokumentu opłaty dodatkowej dołączony jest druk pozwalający, po wpisaniu danych osobowych, na wpłatę opłaty dodatkowej na konto wskazane przez zarządzającego SPPN. Opłatę dodatkową należy wnieść w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dokumentu opłaty dodatkowej w sposób określony w ust. 2. W przypadku niewniesienia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dokumentu opłaty dodatkowej w sposób określony w ust. 2, zarządzający SPPN kieruje do osoby, na którą zarejestrowany jest pojazd, wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego wezwania. Kierujący lub właściciel pojazdu kwestionujący zasadność wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej lub zasadność wezwania, o którym mowa w ust. 5, może wnieść reklamację w terminie 7 dni od dnia wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej i umieszczenia go w sposób określony w ust. 2 lub doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 5. Reklamację wnosi się do zarządzającego SPPN, którego pracownicy przeprowadzają postępowanie wyjaśniające. W przypadku uznania reklamacji, dokument opłaty dodatkowej nie rodzi skutków prawnych. W przypadku nieuwzględnienia reklamacji, służy prawo wniesienia odwołania do Komisji Odwoławczej, powołanej przez Prezydenta W. Odwołanie wnosi się na piśmie za pośrednictwem zarządzającego SPPN w terminie 7 dni od dnia otrzymania powiadomienia o nieuwzględnieniu reklamacji. Do odwołania winny być dołączone w szczególności dokumenty uzasadniające jego wniesienie, m.in. bilet kontrolny, kopia abonamentu, kopia karty. Jeżeli odwołania nie wniesiono, opłatę dodatkową należy uiścić w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o nieuwzględnieniu reklamacji. O wyniku rozpatrzenia odwołania przez Komisję Odwoławczą odwołujący się zostaje zawiadomiony pisemnie. Stanowisko Komisji jest ostateczne. Nieuwzględnienie złożonego odwołania skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że wniesiona przez skarżącego skarga nie wyczerpuje żadnego z kryteriów określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) oraz nie dotyczy spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych, a zatem niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Żaden przepis szczególny nie przewiduje bowiem możliwości wniesienia skargi na stanowisko Komisji Odwoławczej, nieuwzględniające odwołania od nieuwzględnionej reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej z tytułu niewniesienia obowiązującej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego. Powyższe rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej nie zapada w formie decyzji, postanowienia, czy innego aktu, który podlegałby kontroli na drodze postępowania sądowego. O wyniku rozpatrzenia odwołania przez Komisję Odwoławczą odwołujący się zostaje powiadomiony pisemnie, a stanowisko Komisji jest ostateczne. Nieuwzględnienie złożonego odwołania skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązek uiszczania zarówno opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, jak i obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie tych opłat, wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują postępowania, w wyniku którego dokonywany byłby wymiar opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brak jest podstaw prawnych, zawierających procedury, które powodowałyby nadanie obowiązkowi zapłaty opłaty dodatkowej indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwe organy władzy publicznej. Uznanie, że obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej wynika wprost z przepisów prawa, a w razie jej nieuiszczenia podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prowadzi do wniosku, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro bowiem niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku, to w tym wypadku swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., postanowień, wydanych w tym postępowaniu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 61), tym bardziej, że obowiązek nie musi zostać zindywidualizowany w drodze decyzji, czy postanowienia, aby podlegał egzekucji. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 1 w związku z art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), egzekucję administracyjną stosuje się również do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższe stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1012/08 stwierdził, że pismo Prezydenta W. w przedmiocie obowiązku dokonania opłaty dodatkowej w związku z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania ma charakter informacyjny, nie jest decyzją administracyjną, ani też żadnym innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, iż nie może ono stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga A. H. podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. H. i zaskarżając go w całości na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 45 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, polegające na zamknięciu skarżącemu w niniejszej sprawie drogi do sądowej kontroli działania organu; 2) art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego zawężającą wykładnię; 3) art. 58 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, wyrażające się w odrzuceniu skargi, pomimo że w tej sprawie sąd powszechny wcześniej już skargę odrzucił. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, iż Zarząd Dróg Miejskich w W. i Komisja Odwoławcza działają w trybie administracyjnym. Wynik postępowania przed Komisją Odwoławczą ma charakter władczy, bowiem arbitralnie rozstrzyga ona, czy Zarząd Dróg Miejskich będzie dalej dochodził opłaty, czy też nie. Podkreślił również, iż w praktyce postępowanie odwoławcze zostało sprowadzone do fasadowego rytuału, w którym Komisja powiela stanowisko ZDM. Wskazał także, iż powołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1012/08 zapadł w innym, aniżeli w niniejszej sprawie, stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent W., reprezentowany przez Zarząd Dróg Miejskich w W., wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 wskazanej ustawy. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo Prezydenta W. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania w sprawie reklamacji dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania, nie znajduje się w tym katalogu. Pismo to ma bowiem charakter jedynie informacyjny, nie jest decyzją administracyjną, ani też żadnym innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, iż nie mogło ono stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela zarówno stanowisko Sądu pierwszej instancji, jak i stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1012/08, który – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – zapadł w tożsamym stanie faktycznym, bowiem przedmiotem skargi w tej sprawie było również pismo Prezydenta W. informujące o nieuwzględnieniu odwołania w sprawie reklamacji dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. Należy podkreślić, iż dany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Musi więc istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową) a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W niniejszej natomiast sprawie pisma Prezydenta W. z dnia [...] maja 2013 r. nie można uznać za inny akt lub czynność, określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w związku z czym zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie należy uznać za niezasadny. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 58 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może odrzucić skargi z tego powodu, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Podkreślenia wymaga bowiem, iż z załączonego do skargi kasacyjnej postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. akt [...] wynika, iż Sąd ten odrzucił pozew A. H., przeciwko Zarządowi Dróg Miejskich W. o ustalenie nieprawidłowości obciążenia powoda opłatami dodatkowymi za parkowanie w strefie płatnego parkowania, na podstawie art. 199 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania cywilnego, tj. z tej przyczyny, iż wskazany przez powoda, jako strona pozwana, podmiot nie posiada zdolności sądowej. Podstawą odrzucenia pozwu nie był zatem art. 199 § 1 pkt 1 K.p.c., zgodnie z którym sąd odrzuci pozew jeżeli droga sądowa jest niedopuszczalna, a więc nie można uznać, iż w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W konsekwencji Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można zarzucić naruszenia art. 58 § 4 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie uznania braku kognicji sądu administracyjnego jest prawidłowe, to tym samym również nie można uznać za zasadne naruszenia przez ten Sąd art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 45 Konstytucji RP. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Odnosząc się do wniosku Prezydenta W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, iż jest on niezasadny. Wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł radca prawny działający w imieniu Prezydenta W., jednak pismo to wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 30 grudnia 2013 r. (data stempla pocztowego), a więc po upływie terminu 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej, co miało miejsce w dniu 5 grudnia 2013 r. W związku z powyższym, wniosek Prezydenta W. o zwrot od A. H. kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu.