II OZ 296/14

Dnia 27 marca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. K. i G. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 723/13, o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. S. i E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i oddalić wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 723/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]maja 2013 r., nr [...]. Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu D. i G. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr [...], obręb [...], ul. [...] w B.. Postanowienie to zostało doręczone wszystkim stronom postępowania, tym G. K. osobiście w dniu 27 września 2013 r. oraz D. K. w trybie doręczenia zastępczego ze skutkiem doręczenia dniu 10 października 2013 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący – J. S. i E. S. w uzasadnieniu skargi zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci pozbawienia ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przychylił się do tego wniosku. W motywach zaskarżonego postanowienia przytoczył treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W świetle powołanego wyżej przepisu ustawy – Prawo budowlane, Sąd I instancji stwierdził, że skarżący w sposób wystarczający uprawdopodobnili wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ wskazali, że wykonanie zaskarżonej decyzji może pozbawić ich dostępu do drogi publicznej, który obecnie zapewniony jest jedynie przez teren będący przedmiotem inwestycji. Ponadto, Sąd podkreślił, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym, rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest bowiem na wstępnym etapie postępowania, gdy brak jest podstaw do wyrokowania o zasadności skargi. W dniu 2 października 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) zażalenie na ww. postanowienie złożyli inwestorzy – D. K. i G. K., podnosząc, że na ich nieruchomości, tj. na działce nr [...], nigdy nie było drogi, ponadto od strony posesji Państwa S. od zawsze ograniczał dostęp płot, który znajdował się na granicy działek. Ponadto wskazali, że skarżący mają dostęp do drogi publicznej za pomocą utwardzonego dojazdu przez posesję sąsiednią rodziców E. S. – Państwa K.. Ponadto D. K. i G. K. złożyli pismo z dnia 3 października 2013 r. uzupełniające zażalenie oraz pismo z dnia 3 lutego 2014 r. (data wpływu do Sądu) przy którym złożyli kopię postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt [...], o oddaleniu wniosku E. i J. S. o ustanowienie służebności drogi koniecznej. W odpowiedzi na zażalenie E. S. i J. S. przyznali, że do czasu zagospodarowania ich działki korzystali z przejazdu przez grunty Państwa K.. Następnie wykonali ogrodzenie od strony działki Państwa K.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wydał na wcześniejszym etapie postępowania sądowoadministracyjnego postanowienie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OZ 21/14, w którym zajmował się kwestiami formalnymi związanymi z wniesieniem zażalenia przez D. K. i G. K.. W związku z ww. postanowieniem, którym uchylono postanowienie Sądu I instancji z dnia 19 listopada 2013 r. o odrzuceniu ww. zażalenia, merytorycznemu rozpoznaniu podlega zażalenie wniesione przez D. K. i G. K.. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi Sąd może – na wniosek skarżącego – wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, o czym stanowi art. 61 § 3 wskazanej wyżej ustawy. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Podkreślenia wymaga także, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia Sąd nie bada zasadności samej skargi. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że analizą objęte są wyłącznie argumenty podane przez stronę, więc powinny one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne. Jedną z przesłanek wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Jak wynika z akt sprawy, twierdzenia E. S. i J. S. nie zostały poparte żadnymi konkretnymi dowodami, z których wynikałoby, że mają zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej za pomocą działki nr [...] należącej do inwestorów. Oznacza to, że skarżący nie uprawdopodobnili, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. A zatem swoją ocenę Sąd I instancji oparł wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach strony skarżącej. Należy zwrócić uwagę, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego posługuje się pojęciem dostępu do drogi publicznej w znaczeniu prawnym. Ze stanowiska Sądu nie wynika zaś, czy swoje rozstrzygnięcie oparł na kwestii braku prawnego dostępu do drogi publicznej, czy też braku faktycznego dostępu do drogi publicznej. Jak bowiem wynika z akt sprawy przedmiotowa inwestycja nie ingeruje w wykonywaną faktycznie obsługę komunikacyjną działki skarżących z drogą publiczną. W zakresie realizowanego w ten sposób dostępu do drogi publicznej, z akt sprawy wynika, że skarżący w granicy z działką nr [...] wybudowali płot, a obsługa komunikacyjna ich nieruchomości z drogą publiczną odbywa się za pomocą utwardzonej drogi dojazdowej znajdującej się na sąsiedniej nieruchomości należącej do rodziców skarżącej. Z tych względów zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu. O zapewnionym dostępie do drogi publicznej można mówić wyłącznie wtedy gdy wystąpią określone zdarzenia prawne, tj. gdy nieruchomość właściciela sąsiadująca z drogą publiczną posiada zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej bądź właściciel nieruchomości uzyskał prawo służebności drogi koniecznej na działce posiadającej taki dostęp bądź obsługa komunikacyjna wynika z obowiązujących postanowień planu miejscowego, a w przypadku nieobowiązującego już planu, czy doszło do faktycznego wykonania postanowień takiego planu, tj. powstania drogi, co mogłoby świadczyć o kontynuacji praw nabytych w związku z nieobowiązującymi już postanowieniami planu, ale w ramach istniejącego na konkretnym terenie porządku przestrzennego. We wniosku strona skarżąca żadnych takich zdarzeń nie przywołała. Obowiązkiem strony jest zaś wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków prawnych. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, przez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338-339/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywający pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. post. NSA z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I FZ 525/06, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponieważ przedmiotowy wniosek, jak i kolejne pisma procesowe strony skarżącej nie uprawdopodabniają wystąpienia ww. przesłanek, wniosek ten należało oddalić. W innym wypadku w zasadzie w każdej sprawie pomimo braku wykazania jakichkolwiek okoliczności można by wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, co w świetle art. 61 p.p.s.a. jest niedopuszczalne. Powyższa ocena nie zmienia faktu, że przedmiotem merytorycznej oceny Sądu I instancji na rozprawie będzie kwestia, czy skarżący mają zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej za pomocą działki nr [...], i czy realizacja przedmiotowej inwestycji pozbawia skarżących dostępu do drogi publicznej w znaczeniu o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W tym zakresie inwestorzy, przystępując do wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, powinni liczyć się z ewentualnymi negatywnymi dla siebie skutkami wad decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. z wszczęciem postępowania naprawczego celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 61 § 3, art. 187 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.