VII SA/Wa 1093/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2013 r., poz. 260) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") po rozpoznaniu wniosku S. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) do działek nr [...] i [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynikało, że pismem z dnia [...] listopada 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., S. P., wniósł o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) do działki nr [...] położonej w .. w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej tej działce oraz działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił udzielenia zezwolenia na przedmiotowy zjazd z drogi krajowej nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że droga krajowa [...] jest drogą klasy GP, a w świetle § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm. - dalej jako "Rozporządzenie") stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Organ I instancji podał ponadto, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja znajduje się w obszarze oznaczonym P3, którego drogi wewnętrzne i ciągi pieszo-jezdne ustalone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenie miasta [...], uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., poz. [...]). S. P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że przedmiotową nieruchomości kupił we wrześniu 2012 r. a poprzedni właściciel dysponował postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2010 r., w którym "wyrażono zgodę na lokalizację zjazdu" z drogi krajowej [...] w [...] przy ulicy [...] do nieruchomości składającej się z działek o numerach [...]. Wnioskodawca podniósł, że zmiana stanowiska organu naraża jego firmę na duże straty finansowe i w konsekwencji spowoduje uszczuplenie dla budżetu, który nie uzyska podatków. Zdaniem odwołującego się działka przewidziana w zapisie jako inwestycyjna nie może istnieć bez drogi dojazdowej. Po rozpatrzeniu wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] marca 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Przedmiotowy zjazd publiczny zlokalizowany byłby w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną (ul. [...]), co zgodnie z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jest zakazane, tym samym taką lokalizację zjazdu organ uznał za niedopuszczalną, gdyż naruszałaby przepis § 113 ust. 7 Rozporządzenia. Organ wskazał, że istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem i z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] zlokalizowanego w km [...] (strona prawa) i dalej poprzez jej fragment i fragment działki nr [...] (które stanowią własność Gminy [...]) do nieruchomości wnioskodawcy. Może to nastąpić poprzez ustanowienia na ich terenie służebności drogowej (drogi koniecznej) w uzgodnieniu z jej właścicielami (tryb umowny) bądź w przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zdaniem organu z samego faktu graniczenia działki nr [...] z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Rozwiązanie wskazane przez zarząd drogi krajowej, może zapewnić obsługę komunikacyjną bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z drogi krajowej, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na tej drodze. W odniesieniu do twierdzenia wnioskodawcy, że poprzedni właściciel dysponował postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2010 r., w którym "wyrażono zgodę na lokalizację zjazdu" organ wskazał, że ww. postanowieniem uzgodniono jedynie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie toczyło się postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, które jest postępowaniem odrębnym. Poza tym organ wyjaśnił, że zmienił się stan prawny ze względu na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są zasadniczo inne, niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w myśl art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożył S. P. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że w roku 2012 kupił działki inwestycyjne o numerach [...] położone w [...] przy drodze krajowej nr [...], które muszą mieć zapewnione połączenie z drogą, bo to warunkuje budowę i działalność na tych działkach. Odmawiając dostępu do drogi krajowej doprowadzono do sytuacji, w której właściciel działki nie może w ogóle z niej korzystać. Podał również, że Urząd Miasta [...] uchwalając plan zagospodarowania zaprojektował dojazd do tych działek przez prywatne grunty. Jednak miasto nie ma pieniędzy na wykup tych gruntów, a właściciele nie wyrażają zgody na ich sprzedaż. Nadto skarżący podniósł, że ustanowienie służebności drogowej oznacza ponoszenie przez niego dodatkowych kosztów na dojazd. Wskazał również, że korzystanie z sąsiedniego zjazdu jest niemożliwe z uwagi na umiejscowienie na działkach przez które miałby przejeżdżać, stacji transformatorowej. Przy skręcie samochodów ciężarowych z przyczepą mogłoby dojść do uszkodzenia stacji transformatorowej. Ponadto skarżący powołał się na opinię, sporządzoną na jego zlecenie przez uprawnionego geodetę, która potwierdzała brak możliwości zapewnienia dostępu działek [...] do drogi krajowej [...] poprzez działki [...], przy wykorzystaniu istniejącego zjazdu zlokalizowanego w km [...], wobec istnienia na działce nr [...] obiektu stacji transformatorowej. Stwierdzała również że bezpodstawne było powołanie się przez organ na to, iż odcinek drogi krajowej z którego planuje się wykonanie zjazdu, jest zakwalifikowany do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP), w sytuacji, gdy odcinek ten znajduje się w granicach miasta [...] i występuje ograniczenie prędkości do 50 km/h. Na tym odcinku znajdują się dwa skrzyżowania (z ul. [...] i ul. [...]), a także zjazd z drogi krajowej [...] w km [...] i wcześniejszy zjazd na stację benzynową "[...]". W odniesieniu do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących projektowanych dróg dojazdowych skarżący wskazał, że są one w obecnym stanie fikcją, gdyż prawdopodobnie nigdy nie zostaną one zrealizowane. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wskazał jednocześnie, że gdyby ze względów technicznych nie było możliwe ustanowienie służebności drogowej po działkach [...], ze względu na kolizję z istniejącą stacją transformatorową, to skarżący może żądać ustanowienia takiej służebności po sąsiedniej działce nr [...], której teren w pełni umożliwi swobodny dojazd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia, może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy ich wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Sąd stwierdza, że skarga S. P. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2013 r. jak też poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r., nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zasadnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie udzielił zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] - ul. [...], do nieruchomości składającej się z działek nr [...] w miejscowości [...]. Wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) budowa zjazdu, a zatem połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji, na lokalizację zjazdu. Art. 29 ust. 4 ustawy stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430). Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 wymienionego rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach - droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy. Dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Powołany przepis służy zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Natomiast wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdu wbrew powołanemu przepisowi jest niedopuszczalne. W wymienionym przepisie mowa jest również o sytuacjach wyjątkowych, kiedy możliwe będzie stosowanie na drodze klasy GP zjazdów. Taka sytuacja zaistnieje wówczas, gdy brak jest możliwości objazdu lub nie jest możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację stałego zjazdu na drogę publiczną uzasadniona została zarówno wymogami technicznymi, jak również faktem obowiązywania dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dla nieruchomości skarżącego nie przewidziano bezpośredniego zjazdu na ulicę [...], lecz obsługę komunikacyjną poprzez planowaną dopiero nową drogę klasy niższej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stanowi jedno z konstytucyjnie określonych źródeł lokalnie obowiązującego prawa w Polsce (art:. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, oraz art. 94 Konstytucji RP). Lokalizacja stałego zjazdu na drogę publiczną, poza warunkami określonymi w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nie może więc naruszać także wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako konstytucyjnie umocowanego aktu prawa miejscowego kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. I OSK 2005/10 - lex nr 1149281). Faktem bezspornym jest, że obecnie nie istnieje droga wewnętrzna, która zgodnie z planem służyć będzie obsłudze komunikacyjnej nieruchomości nr [...] , a nawet data jej powstania nie jest przewidywana. Jednak sama ta okoliczność nie uzasadnia zgody organu na budowę zjazdu z ul. [...] na nieruchomość skarżącego. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, że gdy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje obsługę komunikacyjną określonych nieruchomości drogą dojazdową, która ze względu na brak środków w budżecie gminy nie może być obecnie wybudowana, to brak jest podstaw do wyrażenia zgody, wbrew postanowieniom wymienionego planu, na budowę zjazdu z nieruchomości inną drogą (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2010 r., sygn. VII SA/Wa 2374/09,. WSA w Łodzi z 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 324/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przede wszystkim należy zgodzić się z organem, że do czasu wybudowania drogi wewnętrznej, skarżący ma możliwość uzyskania dostępu do drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem i z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej do działki nr [...], zlokalizowanego w km [...] (strona prawa) i dalej poprzez jej fragment i fragment działki nr [...] do swojej nieruchomości, w wyniku ustanowienia na ich terenie potrzebnej służebności drogowej (drogi koniecznej). Natomiast w przypadku gdyby nie było to możliwe ze względu na kolizję z istniejącą stacją transformatorową, znajdującą się na działce nr [...], skarżący może żądać ustanowienia takiej służebności po sąsiedniej działce nr [...], której teren w pełni umożliwi stronie swobodny dojazd, nawet pojazdami ciężarowymi. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządca dróg krajowych jest związany ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zaznaczyć, że każdy zjazd stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności. Interes faktyczny strony może pozostawać w sprzeczności z interesem społecznym wyrażonym koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w niniejszej sprawie organy administracji wzięły pod uwagę. Wskazać jednocześnie należy, że postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2010 r., na które powoływał się skarżący, jedynie uzgadniało projekt decyzji o warunkach zabudowy i zostało wydane przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Do czasu formalnego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, sprzeczna z miejscowym planem decyzja nie wiąże organu wydającego pozwolenie na budowę, zaś oceniając zamierzenie inwestycyjne powinien on kierować się ustaleniami planu miejscowego, (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2013 r. sygn. II SA/Kr 1510/12 LEX nr 1305674). Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, choć niewątpliwie z gospodarczego punktu widzenia, interes skrżącego może być naruszony. Wydanie zezwolenia na zjazd z drogi krajowej byłoby sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz naruszałoby § 9 ust. 1 pkt 3 ww. Rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.