II GSK 174/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Krystyna Anna Stec Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 621/13 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Z. M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: wnioskiem z [...] maja 2011 r. skarżący wystąpił o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2011 i zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej (JPO) 1414,9 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) 31,59 ha. W dniach [...] sierpnia – [...] września 2011 r. oraz [...] grudnia 2011 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzone zostały kontrole na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie wzajemnej zgodności, w toku których stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną oraz zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działce rolnej C (pow. 6,21 ha) oraz K (pow. 2,82 ha). W związku z ustaleniami kontroli Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z [...] maja 2012 r. przyznał wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową w wysokości 68.780,55 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 23.302,22 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości 7.256,12 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 937,87 zł. Decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich). Decyzją z [...] listopada 2012 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że okoliczność użytkowania spornych działek w roku 2011 została stosownie udokumentowana, a tym samym udowodniona i brak było podstaw do przeprowadzenia czynności dowodowych w postaci przesłuchania świadków na okoliczność użytkowania spornych działek, skoro sam wnioskodawca przyznał, że zabiegi agrotechniczne wykonane zostały dopiero we wrześniu, czyli po przeprowadzeniu pierwszych czynności kontrolnych przez ARiMR. Zdaniem organu sporządzona w sprawie dokumentacja fotograficzna oraz dołączone do raportu szkice z pomiaru powierzchni działek rolnych, potwierdzały, że dokonane ustalenia są prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że spór w sprawie sprowadzał się do oceny stanu faktycznego ustalonego w zakresie spełnienia kryterium norm oraz wymogów określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skarżący podnosił m.in., że sporne działki rolne C i K były użytkowane rolniczo i utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przez cały 2011 r., o czym świadczyć miała m.in. decyzja w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej. W ocenie Sądu, z uwagi na prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, należało zgodzić się z twierdzeniami organu przedstawionymi w zaskarżonej decyzji, że kontrole w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy i rzetelny w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, w związku z czym, brak było podstaw do podważenia ich wiarygodności. Dokonując oceny przeprowadzonej kontroli Sąd wyjaśnił, że kontrole na miejscu polegają na dokonaniu pomiarów powierzchni działek rolnych uprawnionych do otrzymania płatności, zgłoszonych przez beneficjenta we wniosku oraz weryfikacji zadeklarowanych upraw kwalifikujących się do objęcia płatnościami. Z kolei zastosowana w sprawie metoda kontroli "FOTO" jest przeprowadzana na dostępnych w systemie informacji geograficznej zdjęciach obszarów – ortofotomap oraz na podstawie wywiadu terenowego. Ortofotomapa posiada skalę gwarantującą dokładność pomiaru działek na poziomie 0,25 do 0,5 m, natomiast podczas wywiadu terenowego inspektorzy terenowi sporządzają szkice oraz wykonują zdjęcia celem zweryfikowania danych okoliczności sprawy. WSA wskazał, że w tracie kontroli zgodności dokonanej w dniu [...] grudnia 2011 r. przeprowadzono czynności polegające na zweryfikowaniu stanu gruntów z pierwszego etapu kontroli wykonanego w dniach [...].08. - [...].09.2011 r. i stwierdzono po pierwsze, na działkach rolnych A, C, D, O powierzchnię większą niż zadeklarowana we wniosku, a po drugie, że na działkach rolnych C oraz K wystąpił proces sukcesji wtórnej (wieloletnie samosiewy drzew i krzewów), degradacja i zniszczenie różnorodności biologicznej siedlisk łąk i pastwiska skutek inwazji niepożądanych gatunków roślin. Sąd stwierdził również, że organ administracyjny ustosunkowując się do zgłoszonych zastrzeżeń wyjaśnił swoje stanowisko, zasadnie wskazując, iż w zakresie powierzchni działki rolnej C i K, w związku z brakiem widocznej granicy oraz położeniem na tej samej działce ewidencyjnej nr 94, obie działki pomierzone zostały łącznie i ich powierzchnia wyniosła 10,00 ha. Skarżący z uwagi na to, iż deklarował tutaj jedynie 9,03 ha wywodził, iż cały pomiar jest nierzetelny i w konsekwencji błędny. Organ wyjaśnił jednak, że w związku z brakiem użytkowania spornych działek wykluczone i sankcjonowane zostały powierzchnie zgodne z deklaracją we wniosku, tj. z działki rolnej C 6,21 ha oraz z działki rolnej K 2,28 ha. Odnosząc się natomiast do zarzutu sprzecznych ustaleń kontroli oraz podjęcia przez organ przedwczesnych wniosków z uwagi na dłuższy termin wykonania zabiegów agrotechnicznych wynikających z realizacji zaleceń rolnośrodowiskowych przewidziany do końca września danego roku, Sąd I instancji stwierdził, że wyniki zestawionych kontroli nie stoją ze sobą w sprzeczności. Wyniki te potwierdzają jedynie okoliczność podjęcia czynności zmierzających do spełnienia określonych norm przez wnioskodawcę warunkujących objęcie gruntów płatnościami dopiero w obliczu kontroli ARiMR i stwierdzenia nieprawidłowości na deklarowanych gruntach. Nadto Sąd dodał, że powoływana przez skarżącego okoliczność spełniania kryteriów w zakresie płatności rolnośrodowiskowej ostatecznie nie została uwzględniona przez organ, bowiem decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ostrołęce odmówił słuszności podnoszonym przez skarżącego argumentom. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). II Z. M. zaskarżając wyrok WSA w W., na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, poprzez bezpodstawne uznanie, iż organy postępowania administracyjnego (Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ostrołęce oraz Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR) prowadząc postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stały na straży praworządności - gdy tymczasem Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez bezpodstawne uznanie, iż organy postępowania administracyjnego (Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. oraz Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR) prowadząc postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie w rozpatrzyły w sposób wyczerpujący zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności dotyczący argumentów związanych z wadliwością przeprowadzonych postępowań kontrolnych - gdy tymczasem Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte wyłącznie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten winien zostać uzupełniony m.in. o przesłuchanie zawnioskowanych świadków na okoliczności związane z użytkowaniem działek rolnych jak i dotyczących twierdzeń organu II instancji w zakresie konieczności uzupełnienia postępowania (podnoszonych przez stronę w kontekście płatności rolnośrodowiskowej), wskazujące na wadliwość przeprowadzonych kontroli zarówno w zakresie wzajemnej zgodności, jak i kwalifikowalności powierzchni, co skutkowało ich wypaczeniem (bezzasadnym uznaniem prawidłowości przeprowadzonej kontroli), a w konsekwencji bezpodstawnym zmniejszeniem należnych skarżącemu płatności. Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności, bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Przenosząc te rozważania na rozpoznawaną skargę kasacyjną zauważyć należy, że oparto ją na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle zacytowanej treści przepisu nie powinno budzić wątpliwości, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy to taki, w którym istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który uzasadnia istnienie choćby hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, również w odniesieniu do uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (art. 176 p.p.s.a.). Skarżący zobowiązany jest więc do wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej skarżący nie wskazał żadnych argumentów, dla wykazania, że pomiędzy wytkniętym uchybieniem, a wynikiem sprawy zachodzi związek, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto zarzuty postawione w petitum skargi kasacyjnej są tak dalece ogólne, że nie sposób jednoznacznie ustalić, na czym polegało naruszenie przez organy obu instancji zasady praworządności, jak i zasady rozpatrzenia w sposób wystarczający całego materiału dowodowego i dlaczego te potencjalne uchybienia powinny skutkować uchyleniem decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się jedynie wynikać, że skarżący wadliwość zaskarżonej decyzji upatruje w "odmówieniu przeprowadzenia wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego, w szczególności odmówieniu przesłuchania świadków", a wadliwość wyroku w przyjęciu, że kontrole nie zostały przeprowadzone przez podmioty bezstronne. Nadto, w ocenie skarżącego Sąd nie zweryfikował podnoszonych przez stronę nieprawidłowości "w wyniku których organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji w sprawie dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej". Odnosząc się najpierw do tego ostatniego zagadnienia zauważyć należy, że Sąd I instancji na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. zobligował organ do przedłożenie decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej i organ tę decyzję przedłożył. W części prawnej uzasadnienia wyroku Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu skarżącego, co do sprzeczności ustaleń poszczególnych kontroli oraz podjęcia przedwczesnych wniosków z uwagi na dłuższy termin wykonania zabiegów agrotechnicznych wynikających z realizacji zaleceń rolnośrodowiskowych, uznał, że wyniki kontroli nie stoją ze sobą w sprzeczności , a "okoliczność spełnienia kryteriów w zakresie płatności rolnośrodowiskowej ostatecznie nie została uwzględniona przez organ w innym powołanym przez stronę postępowaniu, bowiem decyzją z dnia [...] marca 2013 r." organ odmówił "słuszności podnoszonym tutaj przez skarżącego argumentom". Z zacytowanego fragmentu uzasadnienia wyroku wynika, wbrew temu co twierdzi skarżący, że Sąd "zweryfikował" postępowanie dotyczącego wyników kontroli i odniósł się do podnoszonych w toku innego postępowania - w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej - "rozbieżności". Kolejny argument dotyczący potencjalnej wadliwości wyroku, zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zdaje się zmierzać do wykazania wadliwości ustaleń kontroli z uwagi na to, że kontrole zostały przeprowadzone przez jednostki Agencji, a "nie są to podmioty bezstronne", gdyż są "niejako sędziami we własnych sprawach". Stawiając taką tezę autor skargi kasacyjnej nie dostrzega ani tego, że jest to rozwiązanie wprowadzone przez ustawodawcę, ani też różnicy pomiędzy podmiotami uprawnionymi do kontroli, a organami orzekającymi o płatnościach. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich to Agencja przeprowadza kontrole, o których mowa w tych przepisach. W myśl natomiast art. 31 ust. 2 tej ustawy Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1. W ostatnim zarzucie skargi kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., które w jego ocenie polegało na odmowie dopuszczenia dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz dokonania oceny przeprowadzonego postępowania na podstawie wybiórczo zebranego materiału dowodowego. Zauważyć zatem należy, że skarżący w toku postępowania administracyjnego domagał się dopuszczenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność "użytkowania spornych działek", jednakże organ odmówił przeprowadzenia tego dowodu uzasadniając to tym, że "wnioskodawca przyznał, że zabiegi agrotechniczne wykonane zostały dopiero we wrześniu czyli po przeprowadzeniu pierwszych czynności kontrolnych". Skarżący tego faktu nie kwestionuje w skardze kasacyjnej, uznać zatem należy go za bezsporny, a tym samym zaniechanie przesłuchania świadków nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy w przedmiocie płatności. Nie sposób również zgodzić się ze skarżącym, że dokonano oceny przeprowadzonego postępowania na podstawie "wybiórczo" zebranego materiału dowodowego i że zebrany w sprawie materiał dowodowy "okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości". Jak trafnie zauważył Sąd I instancji istotne elementy stanu faktycznego obejmują ustalenie różnic w powierzchni zadeklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej działek A, C, D, O oraz wystąpienie na działkach rolnych C i K procesu sukcesji wtórnej, degradacji i zniszczenia różnorodności biologicznej siedlisk, łąk i pastwiska na skutek inwazji niepożądanych gatunków roślin. Dokonano ich podczas kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] sierpnia do [...] września 2011 r. oraz kontroli, która miała miejsce [...] grudnia 2011 r. Raporty oraz dokumentacja fotograficzna z tych kontroli stanowiła materiał dowodowy, który został w całości, a nie wybiórczo, oceniony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, ze materiał dowodowy był wystarczający i nie budził wątpliwości. Z przyczyn uprzednio podanych zaniechanie przesłuchania świadków nie świadczy o niekompletności ustaleń faktycznych. W tym stanie rzeczy, wobec braku usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.