II OSK 857/14

Dnia 3 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1861/13 w sprawie ze skargi A. S.A. [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1861/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. S.A. [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. zwanej dalej k.p.a.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nakazującej zarządcy obiektu budowlanego, tj.: A. SA [...] w [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenie do odpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosła A. SA z siedzibą w [...], [...] w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2013 r. Organ stwierdził, że kontrolowana decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodujących konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ wyjaśnił, że adresatem obowiązków przewidzianych w art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej jako: ustawa), w przypadku istniejącego obiektu, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przy czym zdaniem strony wnoszącej o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do jednostki organizacyjnej przedsiębiorstwa A. SA – [...] w [...]. Organ wskazał, że na podstawie art. 15 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) A. SA utworzy spółkę akcyjną do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, działającą pod firmą "A. Spółka Akcyjna", zwaną dalej "A. SA". A. SA, z dniem wpisu do rejestru handlowego, wstępuje w prawa i obowiązki A. SA w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 14 ust. 2 pkt 2. PLK SA staje się zarządem kolei, w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 14 ust. 2 pkt 2. Natomiast Uchwałą Nr 10 i zarządzeniem Nr 1 Zarządu A. SA z dnia 24 września 2001 r. ustalony został regulamin organizacyjny Spółki A. SA, który zatwierdziła Rada Nadzorcza uchwałą Nr 9 Rady Nadzorczej Spółki A. SA z dnia 26 września 2001 r. - gdzie wskazano, że właściwe miejscowo zakłady linii kolejowych realizują zadania Zarządu Spółki A. - w tym przypadku A. S.A., [...] w [...] (z Biuletynu Informacji Publicznej A. SA). W związku z powyższym organ stwierdził, że adresatem obowiązków nałożonych sporną decyzją powinna być firma A. SA. Dlatego też skierowania decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. do A. SA, [...] w [...], nie można uznać za przesłankę mogącą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej, w trybie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. S.A. w [...] – [...] w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2006 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 156 § 1 pkt. 4 w związku z art. 28, art. 29, art. 30 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji z dnia [...] maja 2006 r. wydanej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do osoby niebędącej stroną w sprawie tj. jednostki organizacyjnej A SA [...] w [...], 2) art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, 3) art. 66 ustawy w związku z art. 15 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w związku z art. 5 ust. 1, art. 4 ust.1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 16 poz. 94 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zarządcą infrastruktury kolejowej są jednostki organizacyjne spółki A SA – [...] i na nich powinien być nałożony obowiązek utrzymania we właściwym stanie technicznym tej infrastruktury. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga nie jest zasadna. Oceniając zaskarżony akt Sąd zgodził się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśnił podstawę prawną kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. i wskazał iż zastosowany przez organ przepis art. 61 pkt 1 ustawy stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Nie bez znaczenia dla sprawy jest łączne określenie obowiązku "utrzymywać i użytkować". Ta koniunkcja wymienionych przesłanek w powiązaniu z charakterem i celem jakiemu służy treść przepisu art. 66 ustawy wskazuje, że należy przyjąć, iż adresatem decyzji (obowiązku) powinien być ten z wymienionych podmiotów (właściciel lub zarządca), który utrzymuje, użytkuje, czyli fizycznie włada obiektem budowlanym. Sąd podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym – wiaduktem kolejowym położonym na działce katastralnej [...] ujętej w księdze wieczystej "[...]" jako własność Skarbu Państwa w zarządzie Kolei Państwowych. Wobec ustalenia, że właściwe miejscowo zakłady linii kolejowych realizują zadania Zarządu Spółki A. którym w niniejsze sprawie jest [...] w [...], Sąd ocenił, iż prawidłowo organ nałożył obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na zarządcę przedmiotowego obiektu. Odnosząc się do zarzutu skargi, Sąd podniósł, że przedsiębiorstwo A. S.A. jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, natomiast [...] w [...] jest jednostką nie posiadającą osobowości prawnej. Nie oznacza to jednak, że nie może być stroną postępowania skoro na mocy ustalonego przez spółkę regulaminu właściwe miejscowo zakłady linii kolejowych realizują zadania Zarządu Spółki A. Nałożenie zatem obowiązku w sprawie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych prac na A. S.A. [...] w [...], która na dzień wydania decyzji była zarządcą obiektu było prawidłowe. Podkreślił, że A. S.A. [...] w [...] uczestniczyło jako zarządca przedmiotowej wiaduktu we wszystkich czynnościach podejmowanych przez organ tj. zarówno podczas kontroli użytkowania obiektu w dniu [...] listopada 2003 r. i kontroli sprawdzającej w dniu [...] listopada 2003 r. oraz w dniu [...] czerwca 2005 r., jak również brało udział w prowadzonym przez organ postępowaniu w sprawie obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną złożyła A. SA zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.) skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, ze obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego ciąży na Zakładzie Linii Kolejowych mimo, że właścicielem i zarządcą jest Spółka A. SA w [...]. Nadto: art. 15 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 4a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, ze zarządcą infrastruktury kolejowej są jednostki organizacyjne Spółki A. [...] w sytuacji gdy zarządcą infrastruktury kolejowej jest Spółka A., art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 10 ust. 1 ustawy o Funduszu kolejowym przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że to nie Spółka A. odpowiada za finansowanie remontów infrastruktury kolejowej i utrzymanie ich we właściwym stanie technicznym, tylko zakłady linii kolejowych, podczas gdy środki finansowe na remonty i utrzymanie linii są przekazywane z funduszu Spółce A., a nie jednostkom organizacyjnym spółki. Z kolei w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 28, art. 29, art. 30 § 3 k.p.a.; art. 141§ 4 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie przez WSA rozpoznania zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 30 § 1, § 3 k.p.a. przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn pominięcia tego zarzutu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie trafne jest stanowisko Sądu I instancji, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, iż ostateczna decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nie była dotknięta żądną z wad skutkujących jej nieważnością. W szczególności nie zachodziła przesłanka, o której stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem decyzja ta prawidłowo została skierowana do A. S.A. jako Spółki prowadzącej działalność w zakresie zarządzania liniami kolejowymi. Wskazanie również jednostki organizacyjnej podległej Zarządowi Spółki tj. Zakład Linii Kolejowych w [...] nie skutkuje nieważnością tej decyzji. A. Spółka Akcyjna została utworzona do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi i zarządza nimi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową określoną w przepisach o transporcie kolejowym, co wynika z art. 15 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym definiuje pojęcia " infrastruktury kolejowej", "linii kolejowej", "zarządcy infrastruktury" (art. 4 pkt 1, pkt 2, pkt 7). Pojęcia infrastruktury kolejowej i linii kolejowej obejmują budowle kolejowe, w rozumieniu § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. nr 151, poz. 987), które zawierają w swoim zbiorze znaczeniowym "wiadukty". Natomiast zarządzanie infrastrukturą kolejową polega m.in. na utrzymywaniu infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego. Zarządca infrastruktury zarządza infrastrukturą kolejową oraz zapewnia jej rozwój i modernizację (art. 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym). A wobec tego, że nakaz, który zgodnie z art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawa budowlane może być wydany w stosunku do właściciela lub zarządcy obiektu, wydany został w stosunku do właściwego podmiotu, co prawidłowo ocenił organ nadzoru budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., a potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legalność tego aktu. U podłoża tej sprawy jak się wydaje leży brak możliwości pozyskania środków finansowych na przeprowadzenie działań nakazanych ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. Jednak organy nadzoru budowlanego orzekając w trybie zwyczajnym o obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jak i obecnie dokonując kontroli tego aktu w postępowaniu nieważnościowym nie miały podstaw do analizowania możliwości finansowych zobowiązanego podmiotu, czy też źródeł jego finansowania. Takiej podstawy nie stanowiły w szczególności regulacje ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o Funduszu Kolejowym (Dz. U. z 2006 r. nr 12, poz. 61 ze zm.) i wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 10 tej ustawy. Tak więc zarówno Sąd I instancji jak i organy nadzoru budowlanego nie naruszyły wskazanych norm, bowiem nie miały one zastosowania w tej sprawie. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zaskarżone skargą decyzje zostały podjęte w trybie nadzwyczajnym, co obligowało organy orzekające w sprawie i Sąd I instancji wyłącznie do zbadania, czy podlegająca kontroli w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art.156 § 1 k.p.a. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2013 r., a nie decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nakazująca zarządcy obiektu budowlanego, tj.: A. SA [...] w [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenie do odpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Stąd zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 29, art. 30 § 1, art. 30 § 3 k.p.a. nie może odnieść zamierzonego skutku. Nie można też uznać za skuteczny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 30 § 1 i § 3 k.p.a. przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn tego pominięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wykonał kontrolę, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. i zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego, a więc nie mógł skorzystać z dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sądowi pierwszej instancji można bowiem skutecznie postawić zarzut naruszenia tego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Naruszenie zaś przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. może być skuteczne wtedy, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ocenami sądu nie może prowadzić do skutecznego zakwestionowania prawidłowości uzasadnienia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zarzut ten nie może się jednak sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że trafna jest ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej kontroli decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. w aspekcie przesłanek z art.156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru nie poprzestał na stwierdzeniu, że w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją zbadano wszystkie przesłanki z art.156 § 1 k.p.a., lecz odniósł się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skierowanie decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy wskazania w decyzji podmiotu, który ma być obciążony prawnomaterialnymi skutkami wynikającymi z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, które prowadzą do obciążenia takiego podmiotu, tak jak w tej sprawie obowiązkiem usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym. W konsekwencji, w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nieważność postępowania nie będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, bowiem A. S.A. niewątpliwie miała przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie, o czym orzekł jak w sentencji wyroku zgodnie z art. 184 p.p.s.a.