VII SA/Wa 907/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "Marysia" oraz zbiornika na nieczystości ciekłe w miejscowości [...] na ternie działki nr ew. [...] w obrębie [...] gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie pozwolenia na budowę za obszar oddziaływania inwestycji została uznana wyłącznie działka nr [...] będąca własnością inwestora. Działka skarżącej jest nieruchomością rolną i nie mają w stosunku do niej zastosowania odległości wynikające z przepisów prawa budowlanego stąd nie mogło dojść do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zażaleniu na w/w postanowienie J. K. podniosła, że działka [...] stanowiąca jej własność jest ogrodzona, postawiony jest na niej budynek garażowy i znajduje się na niej staw. Mapy geodezyjne stanowiące podstawę sporządzenia projektu zagospodarowania działki inwestora nr [...] nie uwzględniały stanu faktycznego na jej gruncie w szczególności stawu. Odwołująca wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Po rozpatrzeniu zażalenia J. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem [...] z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ stwierdził, że analiza projektu zagospodarowania działki nr [...] stanowiącego załącznik do decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wykazała, iż najmniejsza odległość projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do granicy działki nr ew. [...] stanowiącej własność J. K. wynosi ok. 5m, zaś wysokość projektowanego obiektu w kalenicy - 8,59m. W ocenie organu odwoławczego położenie działki odwołującej się względem inwestycji wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do wnioskodawczyni, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązującego prawa. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że w szczególności projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem potencjalnie mogących powstać obiektów na działce o nr ewid. [...] należącej do J. K. [przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm)]. Ponadto nieruchomość należąca do wnioskodawczym nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 (odległość budynku od granicy z sąsiednia działką budowlaną). Zgodnie z § 36 pkt 1 ust. 2 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej 7,5 m, od granicy działki sąsiedniej. Jak wynika natomiast z analizy projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...], stanowiącego załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], znak: [...], projektowany zbiornik na nieczystości ciekłe o pojemności 8,05 m3 znajduje się w odległości 18 m od granicy działki nr ewid. [...]4. Stosownie do brzmienia § 23 ust. 3 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi winna wynosić - 3 m, natomiast do granicy działki budowlanej - 2 m. Jak wynika natomiast z analizy projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...], projektowana obudowa śmietnika znajduje się w odległości 2 m od granicy działki nr ewid. [...], a więc nie wpływa na sposób zagospodarowania działki skarżącej. Oprócz powyższego, z analizy dokumentacji projektowej wynika, że inwestycja nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Ponadto dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany ukształtowania terenu oraz nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych (przepis § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Organ odwoławczy wskazał, że brak jest przepisów, które regulowałyby odległość projektowanych obiektów budowlanych od zbiorników wodnych. Powyższe kwestie mogą być ewentualnie regulowane przez prawo miejscowe, ale jak wynika z pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r.; znak: [...], dla działki nr ewid. [...] nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby na terenie działki skarżącej, została ustanowiona, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) strefa ochronna ujęcia wody, obejmująca obszar, na którym obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów ani że na w/w działce znajduje się ujęcie wody. W aktach sprawy brak jest również informacji, o ewentualnym zakwalifikowaniu działki skarżącej, w oparciu u przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009, poz. 151, Nr 1220), jako obszaru chronionego krajobrazu. Organ odwoławczy podkreślił, że sam fakt, iż z Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej dla działki nr ewid. [...], wynika, że działka ta została oznaczona symbolem “R" - grunty orne nie oznacza, że nie jest ona działką budowlaną. W Księdze Wieczystej Nr [...], został jedynie określony sposób korzystania z w/w działki. Natomiast definicja działki budowlanej została zawarta w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003, Nr 80, poz. 717), zgodnie z którym, działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego działka skarżącej spełnia wymogi zawarte w tym przepisie. Powyższe stanowisko podzielił Wójt Gminy [...] ustalając decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], dla J. K., warunki zabudowy dotyczące budowy budynku garażowego na działce nr ewid. [...] w [...]. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], znak [...] nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku J. K. stosownie do treści art. 28 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], znak [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia je poprzedzającego wskazując, że przez jej działkę przebiega rów odprowadzający oraz zlokalizowany jest na niej zbiornik wodny. Staw ten na mapie geodezyjnej dla celów projektowych nie został zaznaczony podobnie jak znajdujące się na gruncie budynki.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonego postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustaw z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jak p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe z powodu braku interesu prawnego żądającej wszczęcia postępowania J. K.. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a kpa, który to przepis obowiązujący od 11 kwietnia 2011 r. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6 poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego i jego wszczęcia od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w powodu złożenia wniosku przez osobę niebędącą stroną postępowania jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzania dowodów na okoliczność, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 kpa, a to dopiero stwarza możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. W ocenie Sądu taka oczywista sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Z uwagi na podnoszone przez skarżącą zarzuty tak w zażaleniu, jak i w skardze co do mapy do celów projektowych obejmującej działki nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] konieczne było przeprowadzenie dowodu z dokumentu i jego ocena, które to czynności mogą mieć miejsce tylko po wszczęciu postępowania w sprawie. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 550/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do wysłuchania stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W sprawie o stwierdzenie nieważności przymiot strony winien być oceniany odrębnie niż w postępowaniu zwykłym, a więc z zastosowaniem przepisu art. 28 kpa, który upoważnia organ do wskazania interesu prawnego wnioskodawcy nie tylko w przepisach prawa budowlanego materialnego, ale także na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ocena bowiem wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. O ile istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiedni właściciel sąsiedniej nieruchomości winien być stroną postępowania. Skarżąca podnosi, że w wyniku realizacji obiektu na działce nr [...] uległy zmianie stosunku wodne na jej działce nr [...], a bliskość posadowienia budynku w stosunku do zbiornika wodnego (stawu) powoduje nie tylko zmianę poziomu wody w tym zbiorniku, ale także obsuwanie się gruntu. Odniesienie się do tych zarzutów skarżącej organ mógł uczynić tylko po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Z tych przyczyn Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że oba rozstrzygnięcia organu są wadliwe, naruszające art. 61a § 1 k.p.a. W okolicznościach sprawy nie było uzasadnione zastosowanie wskazanego przepisu, bowiem istniała konieczność wszczęcia postępowania i dokonania analizy interesu skarżącej, którego brak nie był oczywisty. Orzekając ponownie w sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien wszcząć postępowanie z wniosku skarżącej i dopiero we wszczętym postępowaniu dokonać oceny jej interesu prawnego, który musi być aktualny, a więc znajdujący oparcie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C z zw. z art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.