II SA/Wa 1119/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Jacek Fronczyk Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi R. R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] stycznia 2013 r.; 2) stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego R. R. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Rejonowy Policji [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., zaliczył R. R. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od [...] .08.1992 r. do .10.1994 r. Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia stycznia 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art.157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził z urzędu nieważność powyższego rozkazu personalnego z uwagi na mnogość uchybień proceduralnych, które należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego R. R. zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7, 8, 77 i 107 K.p.a., a nadto art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, wnosząc o jego uchylenie w całości. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu podał, że wady decyzji wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. oraz ustanowione w przepisach odrębnych, mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji, ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie stanowi tylko element prowadzący do tej oceny. Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji ostatecznej. W ocenie organu, w przypadku określonym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmierza do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta naruszeniem prawa, a jeżeli tak, to czy to naruszenie ma charakter "zwykły", czy "rażący". Przy czym dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawny w dniu jej wydania. Komendant Główny Policji podniósł, że w sprawie, której przedmiotem jest zaliczenie okresu wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, zastosowanie mają przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz wydane na podstawie art. 102 tej ustawy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), które w § 4 ust. 1 pkt 5 stanowi, iż do wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Taką zaś regulację stanowi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). W myśl jej art. 1 ust. 1 pkt 3, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, na wniosek osoby zainteresowanej właściwy urząd gminy zgodnie z art. 1 jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Organ stwierdził następnie, że w przedmiotowej sprawie policjantowi zaliczono okres pracy w gospodarstwie rolnym na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów, tj. wypisu z ewidencji gruntów ze Starostwa Powiatowego w [...] , oświadczenia zainteresowanego z dnia [...].12.2010 r., zeznań dwóch świadków, a także innych dokumentów zgromadzonych w toku postępowania. Zagadnieniem niezbędnym w sprawie było zdaniem organu ustalenie normatywnej treści pojęcia domownik w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Domownik zaś zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.), to osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Pojęcie "domownika" w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. powiązane jest zatem ze stałym świadczeniem pracy, a nie dorywczą, choć systematyczną pracą. Doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika, czy praca w czasie ferii lub wakacji, nie może zostać w świetle orzecznictwa uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Organ podniósł w związku z tym, że w przeważającej części wnioskowanego okresu, jak wynika z akt osobowych policjanta, uczęszczał on do Liceum Ogólnokształcącego w [...] , co wiązało się z koniecznością dojazdów z miejscowości [...] do [...] i z powrotem (ok. 10 km w jedną stronę). Nauka w szkole oraz związane z nią obowiązki wymagane od uczniów wykluczały pracę w gospodarstwie rolnym traktowaną jako stałą. Komendant Główny Policji stwierdził wobec tego, że przedmiotowy rozkaz został wydany bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności policjant nie został wezwany do przedstawienia wszystkich brakujących dokumentów w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Ponadto nie zostały wykonane w pełnym zakresie czynności, służące sprawdzeniu wiarygodności twierdzeń stron i przedstawionych przez nią dokumentów. Podkreślił też, że treść decyzji powinna zawierać szczegółowe wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy jej wydaniu, co wynika z art. 107 k.p.a., jak też zasad ogólnych, tj. zasady udzielania informacji (art. 9 K.p.a.) oraz zasady wyjaśniania stronie zasadności rozstrzygnięcia (art. 11 K.p.a.). Natomiast braki w zakresie należytego zebrania materiału dowodowego oraz niedokonanie przez organ administracji prawidłowej oceny dowodów i okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarzają przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i zakwalifikowanie go jako rażącego. W skardze na powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. R. zarzucił mu: – naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na fakt pobierania nauki w szkole, praca w gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła utrzymania, a była pracą dorywczą, co w konsekwencji skutkowało nieuznaniem skarżącego za domownika w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników – art. 6 pkt 2 – i niezaliczeniem okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od [...].08.1992 r. do [...].10.1994 r. do stażu pracy, – naruszenie przepisów art. 7, 8, 77, 80 i 107 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o wybiórcze materiały dowodowe, a nie całość zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia prawa procesowego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że decyzja Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] marca 2012 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu na personalnego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł w szczególności błędną wykładnię pojęcia domownika, czego skutkiem było wydanie niezgodnej z prawem decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), ustanawiającego zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zamiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że wyznaczone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego odstępstwa od zasady ogólnej trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako rozwiązanie stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ obowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania, w tym w szczególności art. 7, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. (por. wyrok NSA z dn. 26.10.1992 r., III SA 907/92, Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem, Gdańsk 2000, s. 102). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, będącym jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych jest, zgodne z poglądami doktryny, sprawa procesowa "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowość, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). Także w orzecznictwie zwraca się uwagę na okoliczność, że wyczerpujące wyliczenie w art. 156 § 1 K.p.a. podstaw nieważności, jak również umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku wskazanych w przepisie wad decyzji, nadaje postępowaniu przed organem administracyjnym charakter kasacyjny. Z tego też względu organ ten nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty (por. wyrok SN z dn. 7.03.1996 r., III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258, wyrok NSA z dn. 27.10.1995 r., III SA 829/95, niepubl.). Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde jednak, nawet oczywiste naruszenie prawa jest rażące. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w widocznej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Natomiast rażącym naruszeniem prawa nie jest błąd co do wykładni prawa (por. wyrok NSA: z dn. 21.10.1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993/1, poz. 23). Nie stanowi bowiem rażącego naruszenia sytuacja, gdy norma prawna wymaga dokonania interpretacji, a wynik tej interpretacji może być różny. Przyjęcie innej interpretacji przepisu nie może być uznane za rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dn. 27.03.2012 r., II OSK 2449/2010, publ. cbois.gov.pl). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r. II OSK 563/2011, wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji jest skuteczne, jeśli przy wydaniu decyzji organ dopuścił się rażącego, oczywistego naruszenia przepisów. I "nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny." Podkreślenia wymaga również, że "rażące naruszenie prawa procesowego występuje tylko wtedy, gdy jest oczywiste i bezsporne, jest widoczne bez konieczności badania postępowania administracyjnego pod takim kątem, jak to czyni organ drugiej instancji", na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2011 r., I SA/Wa 500/2011 (publ. cbois.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że faktyczną przyczyną stwierdzenia nieważności, chociaż niewyartykułowaną wprost, rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia marca 2012 r., było uznanie, iż organ ten błędnie przyjął, że skarżący we wnioskowanym okresie, tj. od [...] sierpnia 1992 r. do [...] października 1994 r., był domownikiem w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z definicją "domownika" zawartą w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.), domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Skarżący we wnioskowanym okresie niewątpliwie miał ukończone 16 lat, mieszkał na terenie gospodarstwa rodziców, pozostawał z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym i nie był związany z nimi stosunkiem pracy. Spór dotyczy tylko kwestii, czy wykonywana przez skarżącego praca w gospodarstwie rolnym była pracą o stałym charakterze, w sytuacji pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej oddalonej o ok. 10 km od miejsca zamieszkania i obciążenia obowiązkami szkolnymi. Analizując treść cyt. przepisu art. 6 pkt 2, nie sposób doszukać się w nim wyłączenia z definicji domownika osób uczących się, co oznacza, że nie można pracy w gospodarstwie rolnym przez osobę uczącą się odbierać charakteru stałości. Oczywistym jest ponadto, że charakter pracy domownika pracującego w gospodarstwie rolnym, nie jest tożsamy z pracą samego rolnika. Domownik nie prowadzi bowiem działalności rolniczej na własny rachunek i nie musi pracować w takim samym wymiarze czasu pracy jak rolnik. Należy zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wprowadza odrębne definicje rolnika i domownika, co wskazuje, że te pojęcia nie są tożsame i nie można je za takie uznawać. Taką właśnie interpretację przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 marca 2012 r., II SA/Wa 2581/11 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2011 r., I OSK 321/11 (publ. cbois.gov.pl). Natomiast Sąd Najwyższy już w wyroku z dnia 4 października 2006 r., II VK 42/2006 zwrócił uwagę na konieczność odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym", jako nieustannego i ciągłego wykonywania prac w gospodarstwie, wskazując, że istota działań domownika polega na pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, a wiec na wykonywaniu prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo rolne. W świetle powyższego dokonania przez Komendanta Rejonowego Policji [...] interpretacja pojęcia domownika, zbieżna z przedstawioną przez Sąd, natomiast odmienna od poczynionej w zaskarżonym rozkazie personalnym, nie może prowadzić do uznania, iż mamy do czynienia z kwalifikowanym, czyli rażącym naruszeniem przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Także stanowisko Komendanta Głównego Policji, że w postępowaniu prowadzonym przez Komendanta Rejonowego Policji [...] doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania poprzez nienależyte zebranie materiału dowodowego oraz niedokonanie prawidłowej oceny dowodów i okoliczności faktycznych, nie jest uprawnione. Sam organ w zaskarżonym rozkazie stwierdza bowiem jedynie, że ww. naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Takie zaś uchybienia, jak stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", są przesłanką jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie do stwierdzenia jej nieważności. Tym samym zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i utrzymany nim w mocy rozkaz, zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach w oparciu o art. 200, powołanej ustawy.