III SA/Gd 451/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak ( spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi A. M. i E. M. na decyzję Pomorskiego Kuratora Oświaty [...] z dnia 25 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 14 lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od [...] Kuratora Oświaty [...] na rzecz A. M. i E. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 marca 2013 r. (nr [...])[...] Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 14 lutego 2013 r. (nr [...]) odmawiającą wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych A. M. i E. M., prowadzącym szkołę niepubliczną – Zaoczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w L. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 16 stycznia 2013 r. A. M. i E. M. (dalej: "strony", "skarżące") złożyły wniosek o wpis szkoły o nazwie Zaoczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w L. (dalej: "szkoła") do ewidencji szkół i placówek niepublicznych powiatu [...]. Decyzją z dnia 14 lutego 2013 r. (nr [...]) Starosta – działając na podstawie art. 5e, art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: "k.p.a.") - odmówił wpisu wnioskowanej szkoły do ewidencji placówek niepublicznych. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wezwał strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie udokumentowania, iż w miejscu prowadzenia działalności szkoła zapewni uczniom i nauczycielom bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z zapisami art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d/ ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi strony przesłały informację o warunkach lokalowych i o spełnieniu wskazanych warunków (oświadczenie), twierdząc jednocześnie, że cytowany przepis nie nakłada na nie obowiązku dostarczenia opinii państwowej straży pożarnej i powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej, stwierdzających spełnienie warunków bezpieczeństwa i higieny warunków nauki i pracy w miejscach prowadzenia działalności przez szkołę. Strony zwróciły uwagę, że zajęcia będą odbywały się w pomieszczeniach należących do funkcjonującej placówki oświatowej. Organ uznał, że strony nie przedłożyły stosownej dokumentacji, tj. opinii państwowej straży pożarnej i powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej sporządzonych dla szkoły w pomieszczeniach Zespołu Szkół Gospodarki Żywnościowej i Agrobiznesu w L. Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym organ wskazał, że stwierdzenie istnienia bezpiecznych higienicznych warunków nauki i pracy - jako jeden z warunków dokonania wpisu szkoły do ewidencji - musi dotyczyć konkretnych, indywidualnych warunków prowadzenia działalności przez dany podmiot. Zatem strony nie mogą powoływać się na - znane organowi rejestrującemu z urzędu - warunki w jakich działalność prowadzi inna szkoła (Zespół Szkół Gospodarki Żywnościowej i Agrobiznesu). Nadto nie można utożsamiać informacji o spełnieniu warunków lokalowych, o których mowa w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d/ ustawy o systemie oświaty jedynie z oświadczeniem prowadzących szkołę. W zakresie bezpieczeństwa i higieny mogą wypowiadać się jedynie właściwe organy. Strony odwołały się od tej decyzji twierdząc, że organ stawia wymagania, które nie są określone w cytowanym wyżej przepisie. Wymaganie od stron przedłożenia opinii właściwych organów w zakresie bezpieczeństwa i higieny warunków nauki i pracy w miejscu prowadzenia działalności przez nowo tworzoną szkołę, jest błędne. Gdyby bowiem ustawodawca chciał nałożyć taki właśnie obowiązek, to w sposób wyraźny wyartykułowałby go w treści przepisu, tak jak to uczynił w § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Kurator Oświaty decyzją z dnia 25 marca 2013 r. (nr [...]) - w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 4 ustawy o systemie oświaty - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d/ ustawy o systemie oświaty, zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać informację o bezpiecznych i higienicznych warunkach nauki i pracy zgodnie z odrębnymi przepisami. Wprawdzie ustawodawca nie określił bliżej jakie przepisy regulują te kwestie, nie mniej jednak przyjęto w praktyce, że osoba zakładająca placówkę niepubliczną musi przedstawić organowi rejestrowemu opinię państwowej straży pożarnej oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. W zakresie bezpieczeństwa i higieny mogą wypowiadać się organy specjalizujące się w tych dziedzinach. Zapewnienia wnioskodawcy w tym zakresie nie można uznać za wystarczające i wiarygodne. Zasadę tę potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 288/11). Brak przedmiotowych opinii jest zatem wystarczającym powodem do odmowy wpisu. A. M. i E. M. zaskarżyły decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia i zasadzenia kosztów postępowania. W ocenie skarżących brak jest podstaw do żądania na etapie rejestracji placówki przedstawienia opinii państwowej straży pożarnej i powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej (państwowego inspektora sanitarnego). Działanie takie organów stanowi przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, ponieważ przedstawienie takich opinii nie jest niezbędnym warunkiem wpisu do ewidencji szkół. Co więcej przedłożenie tych dokumentów, na etapie rejestracji szkoły, jest praktycznie niemożliwe, gdyż opinie takie są wydawane wyłącznie na wniosek organu, który ma tytuł prawny do lokalu. Trudno sobie wyobrazić wynajmowanie obiektu na wiele miesięcy przed otwarciem szkoły, a w przypadkach gdy szkoła planuje otrzymywać dotację od dnia rozpoczęcia działalności, wpis musi nastąpić ponad rok wcześniej. Przestrzeganie wszystkich przepisów w zakresie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy jest konieczne od dnia rozpoczęcia działalności szkoły, niemniej jednak na etapie rejestracji placówki wystarczy informacja o bezpiecznych i higienicznych warunkach nauki i pracy. W ocenie skarżących przy rozstrzyganiu tego rodzaj spraw nie można powoływać się na przyjętą praktykę. To właśnie ta praktyka wykraczająca poza zapisy ustawy jest niezgodna z prawem i należy z nią walczyć. Gdyby ustawodawca chciał przedłożenia jakiś dokumentów czy opinii zapisałby to wprost w ustawie, jak np. uczynił to w § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania. Skoro w art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty tego typu zapisu nie zastosowano oczywiste jest, że takiego wymogu ustawodawca nie stawia. Tym samym żądanie jakichkolwiek dokumentów poza wymienionymi w tym przepisie jest niedopuszczalne. Rozszerzając w ten sposób interpretację przepisu organ rejestrowy mógłby żądać także opinii Państwowej Inspekcji Pracy czy Nadzoru Budowlanego, albo też zaświadczeń o niekaralności osób prowadzących szkołę i wszystkich nauczycieli, szczegółowych programów nauczania wszystkich przedmiotów, itp. W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było dokonanie wpisu zakładanej przez skarżące szkoły (Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w L.) do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Materialnoprawną podstawę wydanych przez organy decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać: 1) oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę, jej miejsca zamieszkania lub siedziby; 2) określenie odpowiednio typu i rodzaju szkoły lub placówki oraz daty rozpoczęcia jej funkcjonowania, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - nazw zawodów, w jakich szkoła będzie kształcić, zgodnych z nazwami zawodów występujących w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego, o której mowa w art. 24 ust. 1, lub klasyfikacji zawodów i specjalności ustalanej na potrzeby rynku pracy przez ministra właściwego do spraw pracy; 3) wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających: a) możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, b) realizację innych zadań statutowych, c) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu, d) bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami; 4) statut szkoły lub placówki; 5) dane dotyczące kwalifikacji pracowników pedagogicznych i dyrektora, przewidzianych do zatrudnienia w szkole lub placówce; 6) zobowiązanie do przestrzegania wymagań określonych w art. 7 ust. 3 w przypadku szkoły podstawowej oraz gimnazjum, a także w przypadku szkoły ponadgimnazjalnej ubiegającej się o nadanie uprawnień szkoły publicznej z dniem rozpoczęcia działalności; 7) dane niezbędne do wpisania szkoły lub placówki do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej. W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy przez organy dokonania wpisu wnioskowanej przez skarżące szkoły do ewidencji szkół i placówek niepublicznych powiatu [...] było nie wypełnienie przesłanki określonej w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d/ ustawy, tj. nie przedstawienie przez wnioskodawczynie informacji o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy w zakładanej szkole. Mianowicie, organy obu instancji realizację opisanego wymogu utożsamiły z koniecznością przedłożeni przez wnioskodawczynie opinii organów specjalizujących się w zakresie bezpieczeństwa i higieny warunków nauki i pracy, tj. opinii Państwowej Straży Pożarnej oraz Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej (Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego). Organy w tym zakresie powołały się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 288/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – nie podziela stanowiska zajętego w ww. wyroku, jak też w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, z których wynika, że potwierdzenie bezpiecznych warunków pracy i nauki, o jakich mowa w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d/ ustawy, ma nastąpić w formie opinii właściwego inspektora sanitarnego lub Państwowej Straży Pożarnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 862/08, LEX nr 544046; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 601/10, LEX nr 758261; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 15/11, LEX nr 1101363). W ocenie tutejszego Sądu wykładnia art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d/ ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że informacja, o której mowa w powołanym przepisie, jest równoznaczna z opiniami ww. służb. Należy zwrócić uwagę, że art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d/ ustawy stanowi, że zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających m.in. bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nakładając na skarżące obowiązek wylegitymowania się opinią Państwowej Straży Pożarnej oraz Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej (Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego) nie wskazały przepisu, z którego wynikałby taki obowiązek. Brak takiego przepisu w istocie powoduje, że dokonana przez organy wykładnia art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d/ ustawy jest nieprawidłowa. W przepisie tym – w odniesieniu do wskazania (opisania) warunków higieny i bezpieczeństwa pracy i nauki panujących w pomieszczeniach (miejscach) zakładanej szkoły – ustawodawca odwołał się jedynie do "informacji", przez co należy rozumieć także oświadczenie wiedzy złożone w tym zakresie przez wnioskującego o dokonanie wpisu. Nie musi to być zatem opinia służb specjalizujących się w ocenie warunków higieny i bezpieczeństwa pracy i nauki, choć z oczywistych powodów opinie takie mogą zastępować informację złożoną w tym przedmiocie przez wnioskodawcę. W ocenie Sądu informacja przedstawiona przez wnioskodawcę w omawianym zakresie każdorazowo podlega ocenie organu dokonującego wpis do ewidencji. Organ ten może żądać uzupełnienia złożonej informacji o dalsze i bardziej konkretne informacje dotyczące warunków pracy i nauki, które są istotne dla dokonania oceny spełnienia przez pomieszczenia (miejsca prowadzenia szkoły) norm bezpieczeństwa i higieny. Nie przedstawienie przez wnioskodawcę wymaganych (żądanych) w tym zakresie informacji może dopiero powodować odmowę dokonania wpisu do ewidencji na podstawie art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy. Za prezentowaną przez Sąd interpretacją art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d/ ustawy może także przemawiać – na co słusznie zwracają uwagę skarżące – wykładnia systemowa. Mianowicie, skoro w obowiązującym porządku prawnym, w odniesieniu do tworzenia i organizowania innych form wychowania przedszkolnego prawodawca expressis verbis wskazuje, że warunkiem utworzenia takiej placówki jest uzyskanie przez organ prowadzący pozytywnych opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w lokalu, w którym mają być prowadzone zajęcia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci (§ 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania – Dz. U. Nr 161, poz. 1080 ze zm.) – to brak tak sformułowanego wymogu w przepisie art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d/ ustawy należy wykładać w istocie, jako brak obowiązku wskazania warunków lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy w zakładanej placówce szkolnej wyłącznie w oparciu o treść opinii stosownych służb (Państwowej Straży Pożarnej i Państwowego Inspektora Sanitarnego). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d/ ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji . Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać ponownej oceny określonych w art. 82 ust. 2 ustawy przesłanek warunkujących dokonanie wpisu - zakładanej przez skarżące szkoły (Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w L.) - do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.