I OSK 2993/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 180/13 w sprawie ze skargi S. S., B. G. i H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza na rzecz Wojewody [...] od S. S., B. G. i H. K. solidarnie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 180/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S., B. G. i H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] lipca 2011 r. S. S. wystąpiła do Starosty B. z wnioskiem o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za grunt, części składowe oraz drzewa i krzewy znajdujące się na działkach położonych na terenie "K." w B. oznaczonych numerami [...] i [...] o powierzchni 5176m2, stanowiących byłą własność J. K., którego jest spadkobierczynią. W dniu [...] października 2011 r. wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania złożyli pozostali spadkobiercy J. K.: K. M. S., B. G. i H. J. K. Po rozpoznaniu wniosku, Starosta B. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., postępowanie w sprawie umorzył. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowe działki zostały objęte Zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1980r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego. Zarządzenie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. ([...]), wobec czego, w myśl art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz.192 ze zm.) z dniem 10 lipca 1980 r. przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1980 r. ustalono i wypłacono dotychczasowemu właścicielowi J. K. odszkodowanie w wysokości 83 851,00 zł. (przed denominacją). Fakt wypłacenia odszkodowania za przedmiotowe działki został potwierdzony podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] grudnia 2011 r. przez Ł. B., pełnomocnika S. S.. Obecni na rozprawie K. M. S. i H. J. K. oświadczyli, iż potwierdzają wyjaśnienia złożone przez pełnomocnika S. S.. B. G. zeznała do protokołu przesłuchania strony z dnia [...] grudnia 2011 r., że dokładnie nie pamięta w jakiej wysokości było odszkodowanie. Fakt pobrania odszkodowania potwierdza również zachowane w aktach sprawy oświadczenie J. K. z dnia [...] grudnia 1980 r., że nie wnosi zastrzeżeń do wysokości odszkodowania oraz, że nie będzie odwoływał się od decyzji ustalającej odszkodowanie. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1980 r. ze względu na brak podstawy prawnej. Powołując się na orzecznictwo Minister dowodził, że przepisy art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. i art. 8 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie przewidywały ustalenia odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo w drodze decyzji. Właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane jako przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości Z tego też powodu, obecnie prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty B. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego (...), nie przewidywały ustalenia odszkodowania za przejmowane nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Wprawdzie przepis art. 10 ust. 1 powołanej ustawy stanowił, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, ale poprzez użycie w cytowanym przepisie słów "wypłaca się", ustawodawca ograniczył stosowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości jedynie do norm o charakterze materialnoprawnym. Nieuzasadnionym byłoby więc przy tak sformułowanym przepisie uznanie, że przepis art. 10 ust. 1 odsyła do całej procedury "wywłaszczeniowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 878/10). Wojewoda zwrócił ponadto uwagę, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 106 ust.1, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej jako u.g.n.). Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W sprawie ustalono jednak, że odszkodowanie ustalone decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1980 r., zostało wypłacone. Były właściciel nie zakwestionował jego wysokości i pobrał je w ustalonej wysokości. To oznacza, że pomiędzy byłym właścicielem a Naczelnikiem Miasta B. doszło do uzgodnienia wysokości należnego odszkodowania. W ocenie Wojewody, zobowiązanie do wypłacenia odszkodowania zostało zatem wykonane, wygasło i nie może być dochodzone ponownie. Brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe, co stanowi przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. S., B. G. i H. Józef K. zarzucili decyzji Wojewody [...]: 1. naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 106 ust. 1 u.g.n.; 2. rażące naruszenie art. 6. art. 7. art. 8. art. 77 § 1. art. 80 oraz. art. 105 § 1 K.p.a.; 3. błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji poprzez błędne uznanie, iż po stronie skarżących brak jest roszczenia, które mogłoby być uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego, gdy z prawidłowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż takie roszczenie istnieje. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Sąd I instancji nie podzielił jednoznacznej oceny organów odnośnie zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Stwierdził, że orzecznictwo nie jest jednolite co do tego, czy przejęcie nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192 ze zm.) oraz ustalenie odszkodowań za przejęte grunty następuje w drodze decyzji administracyjnej. W szeregu orzeczeń wyrażono bowiem pogląd odmienny od prezentowanego przez organ, wskazując, że skoro przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, na podstawie której to ustawy przejęcie nastąpiło, przewidywały wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 10 ustawy), winna być w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna. Art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jednoznacznie bowiem stanowił, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, natomiast stosownie do art. 20 ust.1, decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydaje wojewoda właściwy dla położenia nieruchomości. Co więcej, na podstawie art. 23 ust.2 ustawy istniała możliwość ustalenia odszkodowania w odrębnej decyzji w terminie 3 miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu. W konsekwencji przyjęto, że jeśli decyzja dotychczas nie została wydana, to nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (por. wyroki NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/11, z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08 dostępne w CBOSA). Sąd zwrócił uwagę, że w tych orzeczeniach opierano się na treści ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. w brzmieniu znowelizowanym na mocy art. 4 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 48, poz. 282), gdzie skreślono ust. 2 i 3 dotychczasowego art. 10 ustawy, a według ust. 1 tego przepisu, odszkodowanie za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, miało być wypłacane na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie dokonano zmiany ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 1994 ze zm.). Zmiany te obowiązywały w dacie podejmowania decyzji przez Naczelnika Miasta B. w dniu [...] listopada 1980 r., co zdaniem Sądu, zasadnym czyni wniosek o zastosowaniu tej interpretacji również w rozpoznawanej sprawie. WSA uznał, że w stanie faktycznym sprawy na akceptację nie zasługuje także pogląd sprowadzający się w istocie do wykazania, że wypłata na rzecz byłego właściciela odszkodowania za przejętą nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa powoduje wygaśnięcie zobowiązania do jego wypłaty i nie może być dochodzona ponownie. Zdaniem Sądu, jakkolwiek trudno odmówić racji takiemu rozumowaniu, to jednak należy zauważyć, że nie może mieć miejsca w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji, mocą której stosowne odszkodowania zostało ustalone. Nie może mieć przy tym decydującego znaczenia czy dla ustalenia odszkodowania w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. była konieczność wydawania decyzji. Nawet jeśli przyjąć rozwiązanie odmienne, to w sprawie nie ulega wątpliwości, że odszkodowanie ustalono i wypłacono na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 10 ust. 1 wspomnianej ustawy. Dopóki zaś nie stwierdzono jej nieważności wywoływała skutki prawne, zgodnie z zasadą trwałości o której stanowi art. 16 § 1 K.p.a. W orzecznictwie podnosi się natomiast konsekwentnie, że w takiej sytuacji odszkodowanie należy ustalić ponownie. Co więcej, z uwagi na treść art. 233 u.g.n., stosownie do którego sprawy wszczęte lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów, zastosowanie będą miały zasady ustalania odszkodowania określone w tej ustawie. Bez znaczenia pozostaje przy tym, że nieważność decyzji o ustaleniu odszkodowania stwierdzono dopiero w 2011 r. Powyższy przepis wprowadza bowiem zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej do postępowań administracyjnych niezakończonych wydaniem decyzji ostatecznej. Wobec powyższego, uzasadnione jest przekonanie, że na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. nie jest możliwe umorzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy została stwierdzona nieważność wcześniejszej decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Stwierdzenie nieważności decyzji o odszkodowaniu oznacza, że do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania, a więc na podstawie jej art. 129 ust. 5 winna być ona aktualnie wydana. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcie o należnych kosztach. Wobec zaskarżonego orzeczenia organ sformułował następujące zarzuty: 1. błędną wykładnię art. 105 § 1 K.p.a. polegającą na tym, że do przedmiotowej sprawy nie można zastosować tego przepisu, 2. niewłaściwe zastosowanie art. 129 ust. 5 i art. 233 u.g.n. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda [...] wskazał, że na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach (...) ustalono i wypłacono odszkodowanie na rzecz J. K.. Z tej przyczyny, umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ nie miał podstaw do orzekania o ponownym przyznaniu odszkodowania, czy też o nowym "przeliczaniu" przyznanego już odszkodowania. Zobowiązanie do wypłacenia odszkodowania zostało już wykonane, wygasło i nie może być ponownie dochodzone. Brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe, a to stanowi przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zdaniem Wojewody, treść art. 5, jak i 10 ustawy z 6 lipca 1972 r. wskazuje wprost, że takich decyzji nie trzeba było wydawać. Przepisy tej ustawy przewidywały formy uchwały prezydiów rad narodowych i zarządzeń naczelników. W ocenie organu, dowodem na to, że w oparciu o powyższe przepisy nie można było wydawać indywidualnych decyzji jest znajdująca się niniejszej sprawie ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta B. z [...] listopada 1980 r. Minister orzekł, że nie było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. Organ podkreślił, że jedynie w sytuacji gdyby za wywłaszczone nieruchomości nie ustalono i nie wypłacono odszkodowania, wówczas, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., należałoby orzec o odszkodowaniu. Skoro w niniejszej sprawie odszkodowanie wypłacono, brak jest podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę. Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, że art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy to zwłaszcza spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, zaś w odniesieniu do decyzji przyznającej odszkodowanie za tę nieruchomość, stwierdzono jej nieważność, a tym samym nie zostało do tej pory ustalone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192 ze zm.), na podstawie których nastąpiło przejęcie, przewidywały odszkodowanie. Jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie organ, w realiach rozpoznawanej sprawy należało jednak uwzględnić przyczyny, dla których Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...] o przyznaniu J. K. odszkodowania za przejętą nieruchomość. W sytuacji bowiem, gdy w wyniku stwierdzenia nieważności następuje eliminacja decyzji z obrotu prawnego, istotne jest nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale także to, z powodu jakich wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., następuje stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Ma to istotne znaczenie z tego względu, że konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją, której nieważność stwierdzono, w znacznej mierze zależy od przyczyny stwierdzenia nieważności. Możliwość ponownego rozpoznania sprawy może być bowiem wyłączona np. w przypadku stwierdzenia res iudicata bądź braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji nadzorczej Ministra Infrastruktury, organ ten stwierdził, że odszkodowania za grunty przejmowane przez państwo na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach, wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. Zdaniem organu nadzoru, brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. Z tego względu, Minister stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1980 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt, części składowe oraz drzewa i krzewy znajdujące się na działkach nr [...] o pow. 5176 m2 położonych w B. na terenie pn. "K." stanowiących własność J. K., została wydana bez podstawy prawnej, a więc jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W obecnie prowadzonym postępowaniu dotyczącym ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, organy administracji były związane faktem istnienia i treścią opisanej wyżej decyzji Ministra Infrastruktury, który - unieważniając decyzję Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1980 r. – jednoznacznie stwierdził brak podstaw prawnych do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Powyższe oznacza, że dopóki decyzja nadzorcza Ministra Infrastruktury nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, niemożliwie jest dokonywanie innej oceny prawnej w tym zakresie. Odmienna wykładnia tej sytuacji procesowej podważyłaby zarówno skutki prawne, jak i sens przeprowadzonego wcześniej postępowania nadzorczego, zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, która korzysta z domniemania legalności, prawidłowości i mocy obowiązującej, dopóki nie zostanie podważona. W tym stanie faktycznym, przy uwzględnieniu motywów decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. oraz faktu uprzedniej wypłaty odszkodowania, organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem spadkobierczyni J. K. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co skutkować musiało jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 129 ust. 5 i art. 233 u.g.n. za uzasadnione. Korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jednocześnie o oddaleniu skargi, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.