II OSK 170/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz, , Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 216/13 w sprawie ze skargi M.P. i W.P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M.P. i W.P. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2012 r. Prezydent Miasta Zamość wymeldował z pobytu stałego skarżącego wraz z małoletnią córką z lokalu nr [...] przy ulicy [...]. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2013 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zamościa. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Lubelski wskazał, że skarżący i jego małoletnia córka faktycznie od 5 lat nie mieszkają w lokalu. Potwierdzeniem tego są zeznania świadków oraz rozliczenia za zużycie energii elektrycznej i wody w lokalu. Skarżący wraz z córką i żoną wyjechali w 2008 r. do Wielkiej Brytanii. Organ odwoławczy wskazał, że skoro skarżący mieszka i pracuje za granicą, to tam wraz z żoną i córką skoncentrowali swoje sprawy życiowe. Organ wyjaśnił, że w złożonym odwołaniu skarżący twierdzi, że regularnie przyjeżdża do kraju i wówczas przebywa w miejscu stałego zameldowania oraz zgłasza każdy swój wyjazd zagraniczny organowi meldunkowemu, jednak, w ocenie organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy nie potwierdza tych faktów. Według organu odwoławczego, skarżący od stycznia 2012 r. nie zgłaszał swojego wyjazdu za granicę organowi meldunkowemu, zaś rozliczenia z zużycia energii elektrycznej i wody świadczą o tym, że ani z energii elektrycznej ani z wody od kilku lat nikt nie korzystał w tym lokalu. Zdaniem organu odwoławczego, istotne w niniejszej sprawie jest to, że skarżący nie ma żadnego tytułu prawnego do lokalu. Skarżący nie mieszka w przedmiotowym lokalu, a właścicielka lokalu nie może wnieść sprawy do sądu o eksmisję skarżącego z tego lokalu. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że ocena organu odwoławczego jest przedwczesna. Organ odwoławczy nie ustosunkował się bowiem prawidłowo do innej okoliczności, którą według treści uzasadnienia decyzji sam uznał za istotną w sprawie, lecz równocześnie ustalił ją w sposób niemający wystarczającego oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy. Według organu odwoławczego istotne w sprawie jest, że skarżący nie ma żadnego tytułu prawnego do lokalu. Zdaniem Sądu I instancji, ustalenie to jest jednak dowolne, ponieważ organ odwoławczy nie uwzględnił, że tytuł prawny do lokalu może wywodzić się nie tylko z prawa rzeczowego. Może również wywodzić się z umowy, na przykład z umowy najmu. Umowa taka nie musi być zawarta na piśmie, zaś istnienie jej może być ustalone na podstawie wszelkich okoliczności. Taką okolicznością może być opłacanie czynszu przez osobę przedstawiającą się jako najemca i przyjmowanie tego czynszu przez osobę dysponującą lokalem, na przykład przez właściciela. Nie zawsze oczywiście zapłata i przyjmowanie pieniędzy w związku z zajmowaniem lokalu świadczy o istnieniu umowy najmu lub innej umowy dającej obligacyjne prawo do lokalu. Może być to również, w konkretnych okolicznościach sprawy, zapłata z tytułu wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z lokalu. Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy, a w szczególności z wyjaśnień właścicielki lokalu oraz Barbary Malowanej wynika, że skarżący regularnie opłaca należność (czynsz) za lokal. Pieniądze te są przyjmowane przez właścicielkę lokalu. Zdaniem Sądu I instancji, może to świadczyć, że skarżącego i właścicielkę lokalu łączy nadal umowa najmu. Sąd I instancji podkreślił ponadto że zameldowanie nie ma związku z prawem do lokalu - samo istnienie prawa do lokalu, niezależnie od tego czy jest to prawo rzeczowe, czy prawo obligacyjne (na przykład wywodzące się z umowy najmu), nie daje podstawy do zameldowania w lokalu lub utrzymywania tego zameldowania, jeżeli nie łączy się z tym prawem pobyt w lokalu w związku z utrzymywaniem w nim centrum życiowego. W niniejszej sprawie konieczna jest więc ocena zachowania skarżącego, który regularnie opłaca zajmowany lokal (być może w formie czynszu), ponieważ może to świadczyć o utrzymywaniu się umowy najmu oraz o utrzymywaniu przez skarżącego swojego centrum życiowego w przedmiotowym lokalu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubelski. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 993), polegającą na tym, że przy wydawaniu decyzji w sprawie wymeldowania organ w postępowaniu dowodowym pozbawiony jest prawa do ustalenia, czy strona ma tytuł prawny do lokalu. Wojewoda Lubelski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Organ wniósł także o rozstrzygnięcie o kosztach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie podnosi żadnych zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, natomiast podnosi tylko zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że w świetle przepisu art. 176 p.p.s.a. nie można zwalczać naruszenia przepisów postępowania w zakresie błędnej kontroli przez Sąd I instancji ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego tylko za pomocą zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty Sądu I instancji stawiane zaskarżonej decyzji dotyczyły naruszenia przez organ zasad postępowania dowodowego. Sąd I instancji odniósł się do błędnego zastosowania art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. wyraźnie stwierdzając, że postępowanie dowodowe i jego ocena nie były wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Jako podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że tytuł prawny do lokalu nie ma wpływu na zameldowanie czy wymeldowanie, natomiast okoliczności związane z ewentualnym trwaniem stosunku najmu mogą mieć znaczenie dla oceny, czy zamiarem skarżącego było przeniesienie swojego centrum życiowego w inne miejsce, co z kolei pozwalałoby na przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do wymeldowania skarżącego ze spornego lokalu. Spór w sprawie na obecnym etapie nie dotyczy więc wykładni czy zastosowania art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, lecz dokonanej przez Sąd I instancji oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ i sposobu uzasadnienia wniosków na jego podstawie poczynionych w treści decyzji. Żaden jednak z przepisów proceduralnych tu wymienionych nie został powołany jako podstawa skargi kasacyjnej, a więc w tym zakresie wyrok Sądu I instancji nie może podlegać kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak już wyżej wskazano, nie można zwalczać naruszenia przepisów postępowania w zakresie błędnej kontroli przez Sąd I instancji ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego tylko za pomocą zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.