II SA/Sz 446/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 25 września 2012 nr XXI/236/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Stargard Szczeciński dotyczącego terenu w rejonie ulic: Szczecińskiej, 9 Zaodrzańskiego Pułku Piechoty I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia niniejszego wyroku, III. zasądza od Gminy Miasto [...] na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim w dniu 25 września 2012 r. podjęła uchwałę nr XXI/236/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Stargard Szczeciński dotyczącego terenu w rejonie ulic: Szczecińskiej, 9 Zaodrzańskiego Pułku Piechoty. Jako podstawę prawną podjęcia tej uchwały wskazano w niej art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. (k. 12 akt sąd.) Spółka A. (dalej określana jako: "Spółka A."), powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że uchwała ta została sporządzona z istotnym naruszeniem materialno-prawnej i proceduralnej treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jako taka winna być uchylona. Pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. Przewodniczący Rady Miejskiej potwierdził wpływ wezwania oraz poinformował o przekazaniu wezwania do rozpoznania we właściwych komisjach (k.13 akt sąd.). Pismem z dnia 27 lutego 2013 r. (doręczonym pełnomocnikowi Spółki A. w dniu 4 marca 2013 r. (k. 14 akt sąd.) Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował stronę, że nie została zgłoszona inicjatywa uchwałodawcza w sprawie uchylenia spornej uchwały. W dniu 29 marca 2013 r.(koperta k. 16 akt sąd.) Spółka A. reprezentowana przez adwokata T. P. działającego z substytucji adwokata Z. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (za pośrednictwem Rady Miejskiej ) skargę na wskazaną na wstępie uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Skarga uchwale tej zarzuca sprzeczność z prawem w postaci: 1) naruszenia art. 32, art. 64 oraz art. 22 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp) poprzez ukształtowanie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nadmiernie ograniczający przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości i wynikającą z niego możliwość zagospodarowania terenu, a także de facto wynikającą z niego możliwość prowadzenia zamierzonej działalności gospodarczej, ograniczając tym samym wolność jej prowadzenia, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek racji publicznej to uzasadniającej, a tym samym nadużycie władztwa planistycznego gminy dla realizacji celów wykraczającego poza funkcję tego władztwa; 2) wprowadzenie do planu w § 22 pkt 3c oraz w § 29 pkt 3 c norm ograniczających wysokość zabudowy od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych [...], a także ograniczenie w § 28 pkt 4 powierzchni zabudowy oraz jej intensywności – w sposób, który jest istotnym naruszeniem obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta (przyjętego uchwałą nr IX/107/2011 z dnia 30 sierpnia 2011r. ) oraz brak ich należytego uzasadnienia, co zasadniczo ogranicza i działa na szkodę właścicieli nieruchomości objętych planem – naruszając tym samym przepisy, o których mowa w zarzucie ad. 1.; 3) naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 2,7 i 94 Konstytucji RP poprzez wykraczające poza upoważnienie ustawowe określenie w zaskarżonej uchwale definicji wysokości zabudowy, które to pojęcie jest już zdefiniowane w akcie prawnym wyższego rzędu; 4) istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez odstąpienie od obowiązku ustalenia w planie obligatoryjnego jego składnika, tj. określenia szczegółowych zasad warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 5) istotnego naruszenia art. 17 pkt 13, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ww. ustawy poprzez brak ponownego wyłożenia projektu uchwały po dokonaniu zmian wynikających z rozpatrzonych uwag, tym samym brak możliwości zajęcia stanowiska do zmienionej wersji projektu planu. W uzasadnieniu skargi Spółka A. wyjaśniła, że jest właścicielem działek o nr [...] i z tego tytułu wywiodła swój interes prawny w uczestnictwie w procesie planistycznym i obecnie we wniesieniu skargi. Postanowienia zaskarżonej uchwały kształtując sposób wykonywania prawa własności w sposób bezpośredni dotykają prawnie chronionych interesów Spółki A. Zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem interesu prywatnego skarżącej Spółki A. Co do zarzutu z pkt 1 skarżąca podniosła, że kwestionowany plan obejmuje w praktyce wyłącznie jej działki, ponieważ objęta planem działka [...] jest już zagospodarowana, a pozostałe działki zajęte są pod drogi publiczne. Przed przystąpieniem do opracowania planu Spółka A. wniosła o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego terenu. Postępowanie w tym przedmiocie zostało zawieszone w trybie art. 62 ust. 1 upzp. Powołując się na przebieg procesu planistycznego skarżąca wywiodła, że jedynym motywem takiego ukształtowania planu było ograniczenie Spółki A. w możliwości wybudowania i prowadzenia galerii handlowej, stanowiącej w oczach władz miasta zagrożenie dla interesów innych podmiotów prowadzących na tym terenie działalność gospodarczą, co narusza konstytucyjną zasadę równości oraz art. 64 i art. 22 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 upzp. Odnośnie do zarzutu z pkt 2 Spółka A. wskazała, że obowiązek podziału funkcji handlowo-usługowej na trzy mniejsze elementy , wprowadzenie do planu w § 28 pkt 3c oraz § 29 pkt 3 c ograniczeń wysokości zabudowy od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych [...] zostało dokonane nie tylko sprzecznie z obowiązującym Studium, ale przede wszystkim działa na szkodę przyszłych inwestorów. W obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta teren objęty planem oznaczony został, jako "centralny teren miasta i miejsce koncentracji usług [...]" oraz "teren miejskich zespołów mieszkaniowych" [...]. Część tekstowa Studium wskazuje, że na terenach [...] obowiązuje zachowanie następujących wskaźników zabudowy [...] kondygnacji. Na tego typu terenach dopuszcza się lokalizację obiektów o wielkości sprzedaży powyżej [...]. Omawiany teren nie może być uznany za niestanowiący terenu zabudowy zwartej, skoro znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie intensywnej zabudowy mieszkaniowej (osiedle z wielkiej płyty), w pobliżu głównej arterii wlotowej do miasta i w okolicy dynamicznie rozwijającego się handlu , w tym wielko i średniopowierzchniowego (str. 108-109 i 149 części tekstowej Studium). Uzasadniając zarzut z pkt 3 skarżąca wskazała, że określenie w § 4 pkt 7 Planu definicji: wysokość zabudowy " " zostało dokonane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż pojęcie to zostało już zdefiniowane w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , który to przepis wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu dotyczącym zarzutu z pkt 4 strona skarżąca podkreśliła, powołując się na art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp oraz na § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że obligatoryjnym elementem planu jest określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W zaskarżonej uchwale nie zrealizowano tego obowiązku. Bardzo szczegółowo natomiast określono w: § 3 ust. 3, § 4 pkt 8, § 4 pkt 10, § 9 ust. 1,2,3,4,5, § 27 ust. 5, § 28 ust. 2, § 29 ust. 2 , § 30 ust. 5, § 31 ust. 2 zasady i warunki parcelacji terenu, czyli zwykłego podziału, posiłkując się parametrami działek, minimalnymi powierzchniami, szerokością frontu działek, określeniem kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, mimo że art. 15 ust. 2 i 3 upzp nie upoważnia rady gminy do określania zasad i warunków podziałów nieruchomości, która to instytucja jest uregulowana w art. 93 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Co do zarzutu z pkt 5 Spółka A. wskazała na istotne zmiany wprowadzone do planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, bez ponowienia procedury planistycznej stosownie do powinności wynikającej z art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 upzp. Wprowadzono mianowicie zmianę przeznaczenia terenu.KDW –droga wewnętrzna o pow. [...] - teren ogólnomieszkaniowy do zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nową definicję "nieprzekraczalnej linii zabudowy elementów zagospodarowania terenu", której to linii nie ma na mapie, a jest "nieprzekraczalna linia zabudowy elementów urządzenia terenu", które to zmiany mają charakter merytoryczny, dotyczą zmian przeznaczenia terenu, a zatem na nowo kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji wkraczają w sferę interesu prawnego skarżącej. Radca prawny M. K.-S. ustanowiona przez Prezydenta Miasta do reprezentowania Gminy – Miasta, w udzielonej odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi pełnomocnik Gminy podniosła, że zgodność z prawem przedmiotowej uchwały była badana w trybie nadzoru przez Wojewodę, który nie stwierdził żadnych uchybień. Nie zgadzając się z zarzutem naruszenia władztwa planistycznego, Gmina powołała się na art. 6 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że rada gminy wyposażona jest w kompetencje do wiążącego określenia treści prawa własności, co jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Mimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję, to nie jest prawem bezwzględnym, a samodzielność organów gmin w zakresie władztwa planistycznego decyduje o ograniczeniu prawa własności. Teren objęty przedmiotowym planem leży na obrzeżu przy ulicy, stanowiącej jeden z głównych wjazdów do miasta. Wytycznymi do kształtowania ładu przestrzennego dla opracowywanego terenu były zapisy Studium, położenie terenu, sąsiedztwo osiedli mieszkaniowych oraz ustalenia obowiązujących planów miejscowych na działkach przyległych. Uwarunkowania te przesądziły o przyjętych standardach urbanistycznych dla wnioskowanej przez przyszłych inwestorów lokalizacji centrum usługowego i zespołu mieszkaniowego. Projektowana zabudowa wzdłuż ulicy i obsługa komunikacyjna terenu stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w sąsiednim planie –zmiana planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta dotycząca działki [...] uchwalona Uchwałą nr III/29/2002 Rady Miejskiej z dnia 20 grudnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 99, poz. 2432). Obowiązująca linia zabudowy wzdłuż ulicy stanowi przedłużenie obowiązującej linii w sąsiednim planie. Kontynuację stanowi także przyjęty układ i rytm linii zabudowy oraz podstawowe wskaźniki urbanistyczne, w tym powierzchnia, wysokość i intensywność zabudowy. Projektowana droga wewnętrzna jest także przedłużeniem drogi w sąsiednim planie. Połączenie drogowe z ulicą przewidziane jest w formie skrzyżowania na przedłużeniu–drogi ujętej w zmianach planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta dotyczących terenów oznaczonych symbolami [...], uchwalonych uchwałą Nr VI/57/99 Rady Miejskiej z dnia 16 lutego 1999 r. (Dz. Urz. Woj Zachodniopomorskiego Nr 9, poz. 100). Natomiast wysokość zaplanowanej w głębi działki zabudowy mieszkaniowej stanowi wypadkową zabudowy mieszkaniowej istniejącej i projektowanej na terenach sąsiednich. Zdaniem Gminy, ustalenie w planie dopuszczalnej wysokości zabudowy od 2 do 3 kondygnacji naziemnych [...] nie narusza zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Rada powołując się na postanowienia Studium zawarte w pkt 9.2.1, podniosła, że planowana zabudowa usługowa powstanie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, dlatego ustalono dla niej 2 kondygnacje naziemne z możliwością w części realizacji 3 kondygnacji i dopuszczeniem parkingów na dachu obiektów usługowych, co nie narusza postanowień Studium. Wskazując na konieczność rozróżnienia pojęcia "wysokość zabudowy HZ" mieszczącego się w § 4 pkt 7 kwestionowanego planu oraz pojęcia "wysokość zabudowy" w ujęciu § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pełnomocnik organu wywiodła, że nieuprawniony jest zarzut z pkt 2 skargi. Gmina nie zgodziła się również z zarzutem naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podnosząc, że w paragrafach: 28 pkt 2, 29 pkt 2, 31 pkt 2, 3 ust. 3, 4 ust. 8, 9, i 10 przedmiotowego planu ustalone zostały zasady podziału nieruchomości. Plan nie ustala natomiast zasad scalania nieruchomości, gdyż nowe podziały są planowane w obrębie jednej nieruchomości gruntowej składającej się z dwóch działek geodezyjnych należących do tego samego właściciela. W związku z tym plan również nie określa obszaru i szczegółowych zasad scaleń nieruchomości. Za nieuprawniony Gmina uznała zarzut naruszenia art. 17 pkt 13, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywodząc, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające ponowienie procedury planistycznej w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia uwag skarżącej wprowadzone zostały do projektu planu zmiany dotyczące wyłącznie warunków zabudowy w granicach nieruchomości skarżącej, zaś zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu zostało podane do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Urzędu Miejskiego . Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty Sąd uznał za trafne. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest uchwala rady gminy, Sąd w pierwszej kolejności sprawdził, czy wniesiona skarga spełnia warunki formalne jej dopuszczalności wynikające z art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej określanej również jako: "P.p.s.a."), a zatem czy została wniesiona w terminie oraz czy jej wniesienie zostało poprzedzone wezwaniem zaskarżonego organu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu oba te wymagania skarga spełnia. Wobec ustalenia, że Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to termin 60 dni na wniesienie skargi do sądu, licząc od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (28 stycznia 2013 r.) do dnia nadania w urzędzie pocztowym skargi do Sądu za pośrednictwem organu (29 marca 2013 r.) nie został przekroczony, gdyż skarga została wniesiona w sześćdziesiątym dniu. Przesądziwszy formalną dopuszczalność skargi należało w następnej kolejności zbadać czy strona skarżąca wykazała posiadanie legitymacji skargowej rozumianej jako naruszenie posiadanego interesu prawnego przez zaskarżony akt. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm., dalej określanej również jako: "u.s.g.") : "Każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały został naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia- zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W świetle wyżej cytowanego przepisu, zbadać należało nie tylko to czy skarżąca Spółka A. posiada interes prawny we wniesieniu skargi, ale także czy posiadany interes prawny skarżącej został naruszony, gdyż tylko pozytywne przesądzenie tej ostatniej kwestii prowadzić może do uwzględnienia skargi. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym prawo do zaskarżenia uchwał w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje temu, kto wykaże naruszenie konkretnego interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego. Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 4.11.2003 r. (SK 30/02. OTK-A 2003 Nr 8, poz. 84), iż dnia 16.09.2008 r. (SK 76/06, OTK-A 2008 , Nr 7, poz. 121) wskazując, że podstawą zaskarżenia uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego obywatela lub grupy obywateli. W związku z powyższym ukształtował się również pogląd, że samo naruszenie prawa przez zaskarżony akt, jeśli jednocześnie nie narusza interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi. Skarżący legitymując się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem musi wykazać związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni i realny, a związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (podobnie wyroki NSA z 4.02.2005 r., I OSK 1563/04, z 22.07.2008 r., I OSK 277/08, z 6.05. 2010 r., I OSK 208/10). Zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej, a przy tym jest aktem prawa miejscowego o czym przesądza wprost art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej określana również jako: "u.p.z.p." Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.: "Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Z powyższego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika zatem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego zawiera ustalenia powszechnie obowiązujące na obszarze objętym tym planem i wiąże właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze w zakresie wykonywania prawa własności, co wynika z art. 6 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". W ocenie Sądu, posiadanie przez skarżącą interesu prawnego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Skarżąca swój interes prawny wywodzi z prawa własności działek Nr [...], położonych na terenie objętym planem i objętych ustaleniami planu, który to fakt w odpowiedzi na skargę nie jest kwestionowany, a poza tym znajduje oparcie w przedłożonej wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacji prac planistycznych, w szczególności w załączniku graficznym do Obwieszczenia o wyłożeniu planu do publicznego wglądu, obrazującym teren objęty planem z zaznaczonymi numerami działek. Wprawdzie nie wszystkie zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne, jednakże analiza tych zarzutów, dokonana w kontekście zawartych w zaskarżonym planie uregulowań odnoszących się do terenu stanowiącego działki będące własnością Spółki, prowadzi do wniosku, że – wbrew odmiennym wywodom odpowiedzi na skargę - skarżąca wykazała, że zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza prawo, a jednocześnie narusza jej interes prawny poprzez nadmierne ograniczenie przysługującego jej prawa własności. Skarżąca Spółka A. wskazała w skardze, że poprzez sprzeczne - jej zdaniem - z prawem postanowienia zaskarżonej uchwały nastąpiło w szczególności nieuzasadnione ograniczenie możliwości planowanego przez nią inwestowania na posiadanej nieruchomości i w ten sposób Rada Gminy przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło do tak wywodzonego w skardze naruszenia władztwa planistycznego przysługującego gminie z mocy art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzenny. Instytucja władztwa planistycznego gminy nie jest prawem nadrzędnym nad prawem własności, choć w określonych warunkach rzeczywiście realizacja władztwa planistycznego może prowadzić do takiego ukształtowania sposobu wykonywania własności, który będzie prawo to ograniczał. Taka jednak sytuacja będzie zgodna z prawem tylko wówczas, gdy nie zostanie zachwiana proporcja między dwoma konkurencyjnymi w tym przypadku dobrami jakimi jest interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i władztwo planistyczne gminy pojmowane przez pryzmat realizowania interesu ogółu lokalnej społeczności. W niniejszej sprawie wykazanie naruszenia przysługującego gminie władztwa planistycznego wymaga rozważenia znaczenia, dla wykonywania przez skarżącą prawa własności, konkretnie wskazanych w skardze naruszeń prawa, jakimi – zdaniem skarżącej - dotknięta jest zaskarżona uchwała. Zdaniem Sądu zarzut sformułowany w pkt 2 skargi wskazujący na istotne naruszenie zapisów obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków i Zagospodarowania Przestrzennego Miasta przyjętego uchwałą nr IX/107/2011 z dnia 30 sierpnia 2011 r. (dalej Studium) – jest zasadny. Zarzut ten dotyczy przede wszystkim wysokości zabudowy, a więc jednego z parametrów, które zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. powinny być określone w planie. Z art. 15 ust. 1 ustawy wynika zasada obowiązkowej zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium. W art. 10 u.p.z.p. ustawodawca określił wymagany zakres przedmiotowy studium wymieniając w ust. 1 uwarunkowania faktyczne i prawne dla polityki przestrzennej gminy oraz wskazując w ust. 2 kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, które są ustanowionymi przez gminę wytycznymi, z których jedne mają charakter ustaleń koncepcyjnych dla planowania miejscowego, a inne stanowią ustalenia wiążące bezpośrednio przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustalenia wiążące muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planu miejscowego (szerzej na ten temat vide komentarz do art. 10 w: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 97-107). W przekonaniu Sądu wymienione w art. 10 ust. 2 pkt 2 i pkt 8 kierunki i obszary należą do ustaleń wiążących. W tej sytuacji, określone w studium zgodnie z dyrektywą art. 10 ust. 2 pkt 2 "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy" są wiążące, a zatem ustalenia planu powinny być z nimi zgodne. Teren objęty skarżonym planem oznaczony został w Studium jako [...] oraz [...]. W części tekstowej Studium dla terenów budowlanych (pkt 9.2.1.) przyjęto, że to "Centralne tereny miasta i miejsce koncentracji usług", a dla terenów mieszkaniowych przyjęto oznaczenie– "tereny miejskich zespołów mieszkaniowych" Dla terenów oznaczonych symbolem (na takim terenie znajdują się działki skarżącej), jak wynika to z wypisu i wyrysu studium dla badanego obszaru (vide k. 81-87 akt sąd.), studium przewiduje, że "Tereny centralne miasta i miejsca koncentracji usług służą przede wszystkim funkcji usługowej – tworzeniu sieci ośrodków usługowych o randze i programie dostosowanych do terenu obsługi. W szczególności na terenach tych dopuszcza się lokalizowanie obiektów: handlowych, gastronomicznych, kulturalnych, biurowych, hotelowych. Dla tych terenów ustalono w studium obowiązek zachowania następujących wskaźników urbanistycznych: "1) dla zabudowy- [...], [...] kondygnacji nadziemnych na terenach zwartej zabudowy i [...] kondygnacje nadziemne na obrzeżu zwartej zabudowy; 2) dla obiektów handlowych dopuszczalna wielkość powierzchni sprzedaży powyżej [...]; . W § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały ustalono następujące kategorie przeznaczenia terenów, zdefiniowane w ustaleniach dla terenów elementarnych: "1) tereny budowlane: a) –tereny centralne miasta i miejsca koncentracji usług, b) - tereny ogólnomieszkaniowe; 2) tereny komunikacji: -tereny komunikacji drogowej". Z ustaleń szczegółowych planu (§ 27 ust. 5) wynika, że na terenie objętym opracowaniem planu wyznaczono dwa tereny centralne miasta i miejsca koncentracji usług: [...] dla których plan ustalił, "szczegółowe zasady i warunki parcelacji terenu, zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, zasady obsługi inżynieryjnej oraz ograniczenia stosowania ustaleń dotyczących danej kategorii przeznaczenia terenu do warunków wynikających z konkretnych lokalizacji." I tak dla terenu oznaczonego symbolem [...], o powierzchni [...], w zakresie kwestionowanych skargą wskaźników urbanistycznych plan ustalił: - w § 28 pkt 3 lit. c) "wysokość zabudowy od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych oraz [...]", - w § 28 pkt 4 lit. a) "maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy – [...]"; - w § 28 pkt 4 lit c) "minimalny wskaźnik powierzchni niezabudowanej [...]". Z powyższego zestawienia wynika, że przyjęta w planie wysokość zabudowy dla terenu [...]-"od dwóch do trzech kondygnacji nadziemnych" jest niższa od dopuszczonej w studium, w którym dla terenów centralnych miasta i koncentracji usług przyjęto maksymalny wskaźnik wysokości zabudowy kondygnacji nadziemnych na terenach zwartej zabudowy, ale nie odpowiada również temu wskaźnikowi określonemu w studium dla terenów znajdujących się na obrzeżu zwartej zabudowy, skoro dla takiego terenu studium przewiduje kondygnacje nadziemne. Z treści odpowiedzi na skargę nie wynika przy tym czym kierowała się Rada uchwalając takie wskaźniki wysokości zabudowy. Rada wprawdzie w odpowiedzi na skargę zawarła wyjaśnienie swego stanowiska, ale jego treść niczego nie wyjaśnia, skoro brzmi następująco: "Planowana zabudowa usługowa powstanie na terenie zwartej zabudowy miejskiej, dlatego ustalono dla niej 2 kondygnacje naziemne z możliwością w części realizacji 3 kondygnacji i dopuszczeniem parkingów na dachu obiektów usługowych, co nie narusza zapisów obowiązującego studium". Odpowiedź ta nie wyjaśnia w szczególności dlaczego Rada co do zasady ograniczyła do 2 kondygnacji nadziemnych, dopuszczalną dla omawianego terenu elementarnego wysokość zabudowy określoną w studium na 5 kondygnacji nadziemnych, skoro nie kwestionuje, że teren należy do centralnych terenów miasta i koncentracji usług i skoro zapisy studium nie ograniczały Rady w ustaleniu maksymalnej wysokości zabudowy liczonej w metrach, a jedynie określiły ilość dopuszczalnych kondygnacji dla nowej zabudowy. Zapisom studium nie odpowiada również przyjęty w § 28 pkt 4 lit. a) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy. Identycznie, ustalenia dla terenu o powierzchni [...] w zakresie § 29 pkt 3 lit. c) dotyczącego wysokości zabudowy, ("od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych") i § 29 pkt 4 lit. a) określającego maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy ( ) nie odpowiadają zapisom studium. Wprawdzie Rada rozpatrując uwagi do projektu planu wniesione przez skarżącą Spółkę A. (vide pkt 39 ppkt 17 lit a załącznika Nr 3 do uchwały (k. 43 akt sąd.), stwierdziła, że: "przyjęty wskaźnik jest właściwy dla terenu objętego planem, umożliwia właściwe zagospodarowanie i zabudowę terenu, przy obowiązującym wskaźniku powierzchni niezabudowanej pozostaje jedynie 30% powierzchni działki przeznaczonej na dojazdy, miejsca parkingowe oraz powierzchnie gospodarcze-przyjęty w studium wskaźnik dla terenów kategorii jest wskaźnikiem maksymalnym, który można stosować w śródmieściu, przy zwartej zabudowie i nie powinien być on stosowany na omawianym terenie o niższych intensywnościach sąsiedniej zabudowy", jednakże przyznać trzeba rację skarżącej, że wyjaśnienie to jest zbyt ogólnikowe w sytuacji, gdy ze Studium nie wynikają takie okoliczności, na które powołała się Rada przy rozpatrywaniu tego zagadnienia w odniesieniu się do uwag skarżącej. Skoro z wyjaśnień Rady zawartych w rozpatrzeniu uwag wniesionych do planu oraz z treści odpowiedzi na skargę nie można wyprowadzić racjonalnych powodów uzasadniających podjęcie postanowień planu, które ograniczają właściciela nieruchomości w możliwości zabudowy należącego doń terenu, w tym również w stosunku do tych możliwości wynikających z zapisów Studium, przeto zarzut naruszenia przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego nie może być skutecznie odparty. Dlatego Sąd przyjął, że w zaskarżonej uchwale Rada Miejska władztwo to naruszyła. Nie bez znaczenia dla tej oceny jest również naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Omawiany przepis do obligatoryjnych elementów zakresu przedmiotowego planu miejscowego zalicza "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym". Wprawdzie zaskarżona uchwała w § 2 obejmującym: "Przedmiot i zakres planu" w ust. 3 pkt 8 stanowi, że "Plan reguluje szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", jednakże lektura dalszych przepisów spornej uchwały dowodzi, że nie zawarto w niej ani szczegółowych, ani żadnych innych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych tym planem. Stosownie do § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. 164, poz. 1587) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego", co również wskazuje na obowiązek zamieszczenia w planie miejscowym łącznie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wymóg uchwalenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem, traktuje o scalaniu i podziale nieruchomości w ujęciu Rozdziału 2 "Scalanie i podział nieruchomości" zamieszczonego w Dziale III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej określanej również jako: "u.g.n.). Stosownie do art. 101 ust. 1 u.g.n. przepisy tego rozdziału regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu, a stosuje się je - jak stanowi to art. 101 ust. 2 u.g.n.- do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Ratio legis przepisów dotyczących scalania i ponownego podziału nieruchomości zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami wiąże się z realizacją postulatu ładu przestrzennego leżącego u podstaw planowania przestrzennego. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego niejednokrotnie określają minimalną powierzchnię działki budowlanej. W sytuacji, gdy działki usytuowane w danej gminie nie spełniają tego kryterium zamieszczonego w planie, zastosowanie przepisów o scalaniu i ponownym podziale nieruchomości, umożliwi właścicielom działek nie spełniających warunku działki minimalnej, realizację zamierzenia inwestycyjnego. Na istotę zamieszczenia w planie miejscowym omawianych przepisów wskazał trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21.02.2012 r., II SA/Wr 719/11 (Lex nr 1139027) stwierdzając, że: "1. Istotą scalania i podziału jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazana instytucja prawna ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu jak i do powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na wykorzystanie terenów według ich przeznaczenia określonego w planie. Scalanie i podział nieruchomości przeprowadzany jest dla osiągnięcia celu jakim jest stworzenie takiego stanu przestrzenno-powierzchniowego nieruchomości, który umożliwi najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym. 2. Ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt. 1 u.p.z.p." Natomiast podział nieruchomości, jako odrębny przedmiot od scalania i podziału nieruchomości, określony został w Dziale III, Rozdziale 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak więc należy przyjąć, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad scalania i warunków podziału jest, co do zasady, obligatoryjnym elementem treści planu, co nie oznacza niedopuszczalności, w uzasadnionych przypadkach, odstępstwa od tej zasady. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19. 06. 2012 r., II OSK 814/12 (Lex nr 1166998), że: "Przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, iż określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność." Uzasadnione jest w obowiązującym stanie prawnym stwierdzenie (por. wyrok WSA z dnia 9.02.2012 r., II SA/Po 1203/11, Lex nr 1125241), że zasadą pozostaje jednak obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Fakt, iż organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie przesądza sam w sobie o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione. Jednakże zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie, że Rada nie uchwaliła zasad scalania, gdyż praktycznie plan obejmuje tylko dwie niezabudowane działki skarżącej (trzecia działka leżąca w obszarze planu jest zabudowana a czwarta jest działką drogową), wobec braku wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu uchwały, a przede wszystkim wobec niespójności planu w tym zakresie, w istocie niczego nie wyjaśnia, a w szczególności nie daje podstawy do uznania omawianego zarzutu skargi za chybiony. Po pierwsze bowiem, wobec zamieszczenia w § 3 pkt 8 planu stwierdzenia, że: "Plan reguluje szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym" przy jednoczesnym braku określenia w tymże planie takich zasad i warunków, nie można mówić o jakimkolwiek racjonalnym i mieszczącym się w granicach prawa uzasadnieniu dla pominięcia w planie tego obligatoryjnego elementu. Po drugie, ustawodawca nie zezwolił na "zastępowanie" ustaleń dotyczących scalania i podziału rozumianego jako jedna instytucja prawa materialnego, zasadami podziału, które uregulowane są odrębnie i stanowią odrębną od scalania i podziału instytucję ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści art. 15 ust. 2 i 3 nie wynika przy tym aby ustawodawca wprost powierzył radzie gminy kompetencję do uchwalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad podziału (nazywanych w zaskarżonej uchwale zasadami parcelacji) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Po trzecie, Rada w żaden racjonalny sposób nie wykazała, że okoliczność, iż skarżąca Spółka A. jest właścicielem dwóch geodezyjnie wyodrębnionych działek wyklucza konieczność ustalenia w planie zasad i warunków ich scalania a następnie podziału. W tych okolicznościach prawnych i faktycznych, kwestionowane skargą postanowienia § 3 ust. 3, § 4 pkt 8, § 4 pkt 10, § 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5, § 27 ust. 5, § 28 ust. 2, § 29 ust. 2 , § 30 ust. 5, § 31 ust. 2, określające zasady i warunki parcelacji terenu wskazują, że trafny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wraz z towarzyszącą temu zarzutowi argumentacją, że Rada zamiast uchwalić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, co stanowi odrębną instytucję prawa uregulowaną w art. 101 -108 u.g.n., uchwaliła zasady podziału nieruchomości, do czego nie była uprawniona, gdyż zasady te zostały już uregulowane w art. 92 -100 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, jest oczywiste, że Rada zamiast obligatoryjnego elementu zakresu przedmiotowego planu jakim są szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem zawarła w planie zasady podziału nieruchomości wychodząc poza granice przysługujących jej z mocy art. 15 u.p.z.p. kompetencji. Postępując w ten sposób Rada narzuciła skarżącej zasady podziału jej nieruchomości czyniąc z tego warunek dopuszczalności zabudowy (§ 9 pkt 1 uchwały), co stanowi ograniczenie wykonywania przez skarżącą Spółkę A. jej prawa własności wynikającego z art. 140 Kodeksu cywilnego. Podział nieruchomości określony został w Dziale III, Rozdziale 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i obejmuje zarówno zasady podziału nieruchomości położonych na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy (art. 93), jak i na obszarach dla których nie uchwalono planu miejscowego (art. 94) oraz niezależnie od ustaleń planu (art. 95). Wskazać trzeba, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje wprost jakie to postanowienia należy zawrzeć w planie miejscowym, z którymi zgodny powinien być projekt podziału nieruchomości stosownie do wymagań art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 93 ust. 2 u.g.n. wynika, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości. (por. wyrok WSA z dnia 22.03.2012 r. , II SA/Wr 920/11, Lex 1139040). Obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) obejmuje możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA 5.06.2012, II OSK 706/12 ONSAiWSA 2013/1/12.), zezwala na określenie minimalnych powierzchni działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p), określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy, linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, ale nie może uzależniać podjęcia budowy od dokonania podziału nieruchomości według zasad określonych w planie, jak to czyni § 9 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz w odwołujących się do " zasad i warunków parcelacji terenu" § 27 ust. 5, § 28 ust. 2, § 29 ust. 2, § 30 ust. 5, § 31 ust. 2 zaskarżonej uchwały, co trafnie zarzuciła skarżąca Spółka A. Miejscowy plan zagospodarowania terenu nie może ustalać sposobu podziału terenu poprzez wskazanie obowiązujących i dopuszczalnych w tym zakresie linii podziału terenu", które Rada wymieniła w § 4 pkt 10 zaskarżonej uchwały. Rację ma przy tym skarżąca, że podziału nieruchomości dokonuje w myśl i na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości uprawniony geodeta, zaś organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniami do określenia dodatkowych, szczegółowych zasad jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości, ponad ustalenia dopuszczalne w ustawie. Rację ma również skarżąca Spółka A. podnosząc, że niedopuszczalne jest zawieranie treści normatywnej planu, wyłącznie w rysunku planu, do czego doprowadziła regulacja zamieszczona w § 29 pkt 2 uchwały, która w odniesieniu do "zasad i warunków parcelacji terenu" posłużyła się zwrotem: "podział terenu zgodnie z rysunkiem planu". Jak z powyższego wynika, zamieszczenie w zaskarżonej uchwale zamiast zasad scalania i podziału nieruchomości norm regulujących zasady i warunki "parcelacji terenu" jest obiektywnie niezgodne z prawem, a przez to prowadzi do przekroczenia władztwa planistycznego gminy naruszając tym samym interes skarżącej Spółki A., co przekonuje o zasadności zarzutów z pkt 1 i pkt 4 skargi. Zdaniem strony skarżącej określenie w § 4 pkt 7 zaskarżonej uchwały definicji wysokości zabudowy "HZ" w brzmieniu: "Ilekroć w uchwale występuje termin wysokość zabudowy "HZ" - należy przez to rozumieć wysokość zabudowy mierzoną od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do najwyższego punktu przykrycia budynku -ustalona w planie wysokość zabudowy obowiązuje dla całej powierzchni zabudowy", dokonana została z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż pojęcie to zostało już zdefiniowane w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W związku z powyższym zarzutem (pkt 3 skargi), należy zauważyć na wstępie, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. pkt 6 w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej uchwały, stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo: "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Zawarta w planie definicja wysokości zabudowy uchwalona została, jak wywiedziono to w odpowiedzi na skargę, w oparciu o § 4 pkt 6 wyżej przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który powierzył wskazanemu w nim właściwemu ministrowi określenie, w drodze rozporządzenia, wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Wskazany akt wykonawczy co do wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w § 4 pkt 6 zawarł ustalenia "dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". Z cytowanych przepisów ustawy i rozporządzenia wynika zatem, że ustawa posługuje się pojęciem "maksymalnej wysokości zabudowy", a akt wykonawczy pojęciem "wysokości projektowanej zabudowy". Zdaniem Sądu, wymagane ustawą określenie "maksymalnej wysokości zabudowy" bez wskazania jak należy ustalić "wysokość projektowanej zabudowy" nie pozwalałoby na uzyskanie jednoznacznego parametru w tym przedmiocie. Stąd wypływa wniosek, że nie stanowi naruszenia prawa samo określenie pojęcia "wysokość zabudowy", o ile nie narusza ono ogólnych zasad prawotwórczych, a zatem jest precyzyjne, jednoznaczne i nie stanowi powtórzenia definicji ustawowej. Przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) stanowią wprost, że w aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami (§ 136 w zw. z § 143 rozporządzenia). W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani w żadnym innym akcie prawa powszechnie obowiązującego pojęcie wysokość zabudowy nie zostało zdefiniowane. Oceniając zgodność z prawem przyjętej w zaskarżonej uchwale definicji wysokości zabudowy " ", Sąd stwierdził jednak, że definicja ta, sformułowana wyłącznie na użytek konkretnego planu, pojęcie zabudowy zawęża do wysokości budynku, skoro odwołuje się do "najniżej położonego wejścia do budynku" oraz do "najwyżej położonego punktu przekrycia budynku". Tymczasem "zabudowa" jest pojęciem szerszym niż budynek, obejmuje bowiem, jak wynika to z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 z późn. zm.) poza budynkami (art. 3 pkt 1 lit a) inne jeszcze obiekty budowlane, a mianowicie budowle ( art. 3 pkt 1 lit. b) obiekty małej architektury (art. 3 pkt1 lit c.). Przyjęty przez Radę sposób obliczenia nie wyjaśnia jak ją obliczyć w odniesieniu do innych niż budynki obiektów budowlanych. Wbrew wywodom skargi, kwestionowane skargą pojęcie: wysokość zabudowy nie zostało zdefiniowane w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. (Dz. U. 2009, Nr 56, poz. 1156) zmieniającego niniejsze rozporządzenie z dniem 8 lipca 2009 r. określa wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia", a zatem z wyraźnej woli prawodawcy zawarta w nim definicja odnosi się wyłącznie do wskazanego rozporządzenia i nie rozciąga się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na akty podstawowe związane z tą ustawą. To zaś oznacza, że orzecznictwo ukształtowane na tle tego przepisu, w zakresie w jakim przyjmowało niedopuszczalność definiowania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wysokości zabudowy poprzez definicję wysokości budynku, straciło na aktualności. Tak więc kwestionowana w zarzucie z pkt 3 skargi definicja wysokości zabudowy " " narusza prawo nie dlatego, że określona została z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, lecz dlatego, że jest nieprecyzyjna, skoro zawęża pojęcie zabudowy wyłącznie do budynku. Przyznać też trzeba rację skarżącej co do zarzutu nieścisłości w planie wynikającej z faktu posłużenia się przez Radę w tekście planu pojęciem: nieprzekraczalna linia zabudowy elementów zagospodarowania terenu zdefiniowanego jako: "linia regulacyjna ograniczająca obszar dopuszczalnego sytuowania elementów urządzenia terenu, urządzeń sportowo – rekreacyjnych, określonych w ustaleniach dla terenów elementarnych, w sytuacji, gdy na mapie (k.53 akt sąd.) tak nazwanej linii nie ma, a jest natomiast "nieprzekraczalna linia zabudowy elementów urządzenia terenu", która to rozbieżność prowadzić może do sporów interpretacyjnych treści planu. Sama zaś okoliczność wprowadzenia do tekstu planu powyższej definicji, zważywszy na to, że nastąpiło to na skutek uwzględnienia jednej z uwag wniesionych przez skarżącą do projektu planu nie stanowiłaby wystarczająco mocnego argumentu przemawiającego za uznaniem, że należało powtórzyć czynności procedury planistycznej polegające na wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, wobec wprowadzenia w nim istotnych zmian wynikających z uwzględnienia uwag. Przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na których naruszenie wskazuje skarżąca w zarzucie 5 skargi, ocenę konieczności ponowienia czynności procedury planistycznej pozostawiają radzie. W ocenie Sądu Rada nie naruszyła prawa uznając, w kontekście uwzględnionych uwag skarżącej wniesionych do wyłożonego projektu planu, że nie zachodzi potrzeba powtórzenia tych czynności procedury planistycznej. Zważyć należy, iż wprowadzone zmiany do projektu planu nie miały charakteru pogłębiającego ograniczenia skarżącej w jej możliwościach zagospodarowania terenu, a przeciwnie uwzględniały postulaty zawarte w części uwag skarżącej. Dlatego ten zarzut skargi Sąd uznał za niezasadny. Z wyżej przytoczonych powodów, wobec stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza prawo w zakresie wynikającym z uwzględnionych przez Sąd zarzutów skargi (pkt 1-4), biorąc pod uwagę zakres tych naruszeń, których nie da się sprowadzić do pojedynczych przepisów, należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić jej nieważność. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 3 tej samej ustawy.