II SA/Sz 509/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi P. M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. M. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 61 a. § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku M. P.B. – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej w trybie natychmiastowym właścicielowi działki [...], wstrzymania użytkowania jej w północnej części na wybieg. W uzasadnieniu postanowienia Wójt wskazał, że na powyższą inwestycję stanowiącą funkcjonalną całość wydał decyzję o warunkach zabudowy, zatem nie może teraz w drodze kolejnej decyzji nakazać właścicielowi przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania. Wójt nie jest też nadzorem budowlanym i nie ma mocy prawnej, by oceniać zgodność wykonanej inwestycji z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Działka nr [...], której właścicielem jest skarżący, nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie dz. nr [...] - oddziela je droga gminna dz. nr [...], w związku z czym pan P. B. nie był uwzględniony jako strona w procedurze wydawania decyzji nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy działki Nr [...] polegającej na rozbudowie ośrodka usług turystycznych. Organ dodał, że spory międzysąsiedzkie nie podlegają procedurom objętym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i winny być rozstrzygane w sądach powszechnych na drodze cywilnej. P. B. reprezentowany przez Radcę prawnego M.F. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Żalący się podniósł w uzasadnieniu, że wnioskodawca nie dąży do tego aby organ przywrócił stan prawny sprzed wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Twierdzi natomiast, że właściciele tej działki zmienili sposób w części zagospodarowania tej działki w stosunku do zagospodarowania określonego wydaną przez Wójta Gminy decyzją o warunkach zabudowy. Gdyby użytkowali tę działkę w całości zgodnie z wydaną decyzją, to wnioskodawca nie byłby stroną postępowania, bo sposób użytkowania zgodny z wydaną decyzją nieoddziaływałby na nieruchomość sąsiednią wnioskodawcy. W sytuacji, gdy właściciele działki [...] zmienili w jej części sposób zagospodarowania w stosunku do ustalonego w decyzji, wnioskodawca nabył przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Krąg stron w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest co do zasady tożsamy z kręgiem podmiotów będących stroną w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 59 ust. 3 cyt. ustawy. Argument, że wnioskodawca nie był stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest więc chybiony. Ponadto autor zażalenia wskazał, że zmieniony sposób zagospodarowania działki [...] przez rozpoczęcie już od półtora roku uciążliwego dla wnioskodawcy wypasu koni powodującego uciążliwości dla wnioskodawcy (odory, hałas, pył), który nie był przewidziany w decyzji z [...] uzasadnia więc uwzględnienie zażalenia i przeprowadzenie postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania stosownej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpoznaniu zażalenia - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy cytując w uzasadnieniu postanowienia art. 61 a K.p.a. wskazał, że organ administracji, po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania ma obowiązek dokonania wstępnej oceny, czy podmiot wnoszący wniosek jest stroną postępowania czy też nie posiada takiego przymiotu, jak też zbadania czy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organ wywiódł dalej, powołując się na definicję strony określoną w art. 28 K.p.a oraz na orzecznictwo sądowo-administracyjne, że tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści – stanowiący podstawę interesu prawnego – stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Wykazanie interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. W przypadku decyzji o ustalenie warunków zabudowy strona jest oczywiście przede wszystkim inwestor, jako że decyzję w tym przedmiocie wydaje się na wniosek zainteresowanego, a organ jest związany wnioskiem. Stronami postępowania będą oprócz wnioskodawcy, właściciele działek objętych przewidywanym obszarem ograniczonego oddziaływania, jeżeli oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza teren, do którego inwestor posiada tytuł prawny. (będą przekraczać ustalone prawem standardy). W przedmiotowej sprawie (decyzja ustalająca warunki zabudowy dla rozbudowy ośrodka usług turystycznych na działce [...] została wydana [...].) nie prowadzi się obecnie postępowania administracyjnego, a postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wszczyna się tylko na wniosek inwestora, dlatego też nieprzyznanie wnioskodawcy przymiotu strony, Kolegium uznało za prawnie uzasadnione. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 ust. 1, 2 i 3 i wskazał, że ten ostatni ma zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy: w takiej sytuacji organ może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Zauważając, że decyzja o warunkach zabudowy określa w świetle art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym parametry dla realizacji oznaczonej inwestycji, a nie sposób w jaki nowa zabudowa ma być użytkowana, SKO stwierdziło, że dlatego argumenty wnioskodawcy odnoszące się do ewentualnych uciążliwości związanych " " czy też " " jako niedotyczące cech urbanistycznych nie mogą stanowić podstawy do zmiany decyzji o warunkach zabudowy i powołało się na art. 59 ust. 3 dotyczący m.in. zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Kolegium wskazało ponadto na treść art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podkreślając, że w orzecznictwie przyjęte zostało, że przez zmianę sposobu użytkowania wymagająca pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z przepisami, ponieważ prawidłowo odmawia wnioskodawcy przymiotu strony, a poza tym postępowanie nie może być wszczęte ze względu na fakt, że decyzja o warunkach zabudowy nie orzeka o sposobie użytkowania terenu. P. B. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M.F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stawiając wyżej opisanemu postanowieniu zarzut naruszenia art. 28 i art. 61 a K.p.a. w związku z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika miedzy innymi, że decyzja nr [...] nie przewidywała użytkowania północnej części działki [...] sąsiadującej przez drogę gminną na działce [...] z działką skarżącego jako wybiegu dla koni. Na mocy decyzji [...] część działki [...] przeznaczona była na rekreację związaną z wypoczynkiem. Zgodnie z pkt 3f tej decyzji, teren działki [...] przeznaczony został na funkcję turystyczną. Z tego względu zdaniem skarżącego Wójt Gminy mógł na etapie wydawania decyzji [...] pominąć go jako stronę bez naruszenia przepisów w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Według skarżącego, okoliczność, że przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako strony postępowania wskazuje właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości, której zagospodarowanie uległo trwałej zmianie bez uzyskania decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 tej ustawy, nie oznacza, że wyłącznie te podmioty mogą być stroną lub wyłącznie podmioty które były stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 wskazanej ustawy. Powołując się na konkretnie wskazane orzeczenia sądów administracyjnych skarżący wywiódł, że w orzecznictwie nie jest kwestionowane, iż postępowanie na podstawie art. 59 ust. 3 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być zainicjowane na wniosek właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na której nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, o ile zmiana, ta nie wymagająca pozwolenia na budowę powoduje immisje lub w inny sposób oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie. Oznacza to, że oceny przymiotu strony organy prowadzące postępowanie w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy nie powinny dokonywać przed wszczęciem tego postępowania. Zdaniem skarżącego, także wskazana przez SKO przyczyna przedmiotowa, tj. możliwość wszczęcia postępowania w oparciu o art. 59 ust. 3 wskazanej ustawy wyłącznie z urzędu w świetle orzecznictwa sadowego nie może zostać uznana za uzasadnioną. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ akt ten jest niezgodny z prawem. Przedmiotem skargi do Sądu jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc rozstrzygnięcie o charakterze proceduralnym, które ze swej istoty zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Badanie legalności takiego aktu musi zatem ograniczać się do kwestii ściśle procesowych, a do zagadnień prawa materialnego odwoływać się tylko w zakresie niezbędnym dla oceny prawidłowości zastosowanych w zaskarżonym postanowieniu przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego: "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Jednakże stosownie do art. 61 a K.p.a. "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że według organu odwoławczego obie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, wskazane w wyżej cytowanym przepisie wystąpiły w przedmiotowej sprawie. W świetle ustaleń organów obu instancji, orzekających w sprawie oraz twierdzeń odwołania i skargi, stan faktyczny niniejszej sprawy istotny dla kontroli zaskarżonego postanowienia jest na obecnym etapie sprawy administracyjnej niesporny. Mianowicie, skarżący jest właścicielem działek nr. ewid. [...] położonych w obrębie, gmina, sąsiadujących przez drogę gminną (dz) z działką nr [...], której właściciele uzyskali w [...] decyzję Wójta Gminy Nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy ośrodka usług turystycznych. Skarżący nie był stroną tego postępowania i jak wynika to z treści skargi okoliczności tej nie kwestionuje, uznając że wydawana wówczas decyzja nie przewidywała takiego rodzaju inwestycji, która mogłaby oddziaływać na jego nieruchomość i przez to naruszać jego interes prawny. Składając do Wójta Gminy podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego, skarżący miał na uwadze zmianę okoliczności faktycznych, które w jego ocenie, uzasadniały wszczęcie na jego żądanie postępowania administracyjnego w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ właściciele działki [...] zmienili ustalony powyższą decyzją sposób jej zagospodarowania w części północnej przeznaczonej na cele rekreacyjne na wybieg dla koni, co powoduje uciążliwości (hałas, kurz, odory) dla nieruchomości sąsiedniej naruszające prawa skarżącego jako właściciela tej nieruchomości. Z zaskarżonego postanowienia wynika, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący nie posiada przymiotu strony w prezentowanym przez Kolegium rozumieniu art. 28 Kpa, a poza tym organ ten jest zdania, że opisana przez wnioskodawcę zmiana sposobu użytkowania nieruchomości ("" "") nie dotyczy urbanistycznych parametrów zagospodarowania terenu i jako taka nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium prowadzące do odmowy wszczęcia postępowania narusza art. 61 a K.p.a, co trafnie wywiedziono w skardze. Przede wszystkim wskazać trzeba, że art. 61 a, z uwagi na to, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania zawartego w podaniu, a zatem nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, nie może być stosowany w sytuacjach, w których udzielenie odpowiedzi na pytania, czy podanie pochodzi od strony oraz czy w sprawie nie występują inne uzasadnione przyczyny prowadzące do odmowy wszczęcia postępowania, jest jednoznaczne i niekontrowersyjne. Taka sytuacja wystąpi wówczas, gdy w sposób oczywisty, nie wymagający głębszych dociekań widoczne będzie, że podanie nie pochodzi od strony. W przeciwnym przypadku, do organu administracji publicznej, do którego wniesione zostało podanie, będzie należał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego między innymi celem zbadania podmiotowej legitymacji materialno-prawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej, gdyż tylko w jego toku można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia, organ wyda decyzję o umorzeniu postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć natomiast takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Jeżeli bowiem konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, to nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. Jeżeli w efekcie przeprowadzonego postępowania organ administracyjny ustali, że zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, gdyż wydanie rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe, to powinien umorzyć postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w drodze decyzji. Należy przy tym rozróżnić podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wniosku o wszczęcie postępowania od kwestii merytorycznej zasadności zawartego we wniosku żądania, co jak się wydaje uszło uwadze Kolegium, które a priori dokonało materialno-prawnej oceny wniosku, mimo że nie dysponowało materiałem dowodowym pozwalającym na dokonanie odpowiednich ustaleń, co do sposobu i okoliczności urządzenia przedmiotowego wybiegu dla koni. Skład Sądu orzekający w mniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 11 września 2012 r. II OSK 913/11 (dostępnym w bazie internetowej CBOSA) stwierdzające, że: "przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. stanowi o zmianie zagospodarowania terenu, której nie można utożsamiać jedynie ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (....). Zmiana zagospodarowania terenu nie odnosi się jedynie do kubatury lub powierzchni obiektu budowlanego, czy też nawet do usytuowania obiektu bezpośrednio na nieruchomości. Sposób zagospodarowania terenu należy określać nie tylko poprzez fizyczne jego zagospodarowanie w postaci umiejscowienia określonych obiektów, ale także poprzez skutki dopuszczenia danej inwestycji do realizacji. Ze względów funkcjonalnych jest to szczególnie aktualne wówczas, gdy zmiana zagospodarowania terenu oznacza racjonalnie uzasadnione przypuszczenie o możliwości takiej zmiany sposobu zagospodarowania, której skutkiem może być zwiększenie uciążliwości funkcjonowania obiektu o nowym, zmienionym przeznaczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1324/05 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych)." W niniejszej sprawie, zarówno kwestia materialnej legitymacji skarżącego do złożenia wniosku nie może być oceniona jednoznacznie negatywnie, ani treść jego żądania, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być oceniona jako negatywna przesłanka przedmiotowa wszczęcia postępowania administracyjnego w wyżej zaprezentowanym rozumieniu art. 61 a K.p.a. Rację ma bowiem skarżący podnosząc, że wprawdzie co do zasady stronami postępowania opartego na podstawie art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania bez uzyskania stosownej decyzji, co jednak nie wyklucza możliwości przyznania tego przymiotu właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości sąsiednich, a nawet położonych dalej niż w bezpośrednim sąsiedztwie, jeśli wykażą, że ta zmiana wpłynęła na ich sytuację w sposób naruszający ich interes prawny wynikający z przepisu prawa materialnego. Pogląd, że stroną postępowania w sprawach warunków zabudowy, a do takich należy również sprawa oparta na przepisie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prezentowany jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (vide wyroki: NSA z: 29.06.2001 r., IV SA 594/99, LEX nr 54166, 8.09.2004 r., OSK 394/04, LEX nr160631, 24.01.2012 r., II OSK 2105/10, baza internetowa CEBOSA ). Ocena zgodności z prawem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a nie może prowadzić do dokonania przez sąd materialno-prawnej oceny zasadności żądania. Rozstrzygniecie w tym przedmiocie należy do organu administracji publicznej. To postępowanie wyjaśniające powinno dostarczyć organowi argumentów, wynikających z ustalonego w jego toku stanu faktycznego, niezbędnych do wyjaśnienia, czy w konkretnym stanie faktycznym wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę do wydania decyzji opartej o przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tylko bowiem na podstawie zebranego w postępowaniu wyjaśniającym materiału dowodowego możliwe będzie rozstrzygniecie czy wyczerpana została hipoteza zawarta w art. 59 ust. 2 powyższej ustawy, uzasadniająca zastosowanie normy prawnej określonej w art. 59 ust. 3 tej ustawy. W tym stanie sprawy stwierdzić zatem trzeba, że kwestia przymiotu strony oraz zasadności wniosku powinna być zbadana w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym po wszczęciu postępowania administracyjnego, co – wobec treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej P.p.s.a.) - należy poddać pod rozwagę organom administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że stawiany skargą zarzut naruszenia art. 61 a Kpa jest zasadny, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c, w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonego postanowienia oparte zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej samej ustawy.