II OSK 1753/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1445/13 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1445/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. (dalej: "Skarżącego") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego – skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] września 2005 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] maja 2004 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 92/2006, skargę P. K. oddalił. Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2012 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia [...] listopada 2005 r. Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Postanowienie to było przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1872/12 skargę oddalił. W dniu 18 lipca 2012 r. Skarżący złożył kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. GINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] listopada 2005 r., a następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której oddalono skargę prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno być, co do zasady, załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Sąd rozpoznając skargę na decyzję, niezależnie od podniesionych zarzutów dokonuje jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Dokonując takiej kontroli WSA nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. W skardze P. K. podniósł, że prawomocny wyrok sądu oddalający skargę na decyzję nie może stanowić przeszkody do rozpoznania wniosku w przypadku postawienia zarzutu wydania decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. z rażącym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2005 r. wydane zostały przez tego samego urzędnika, który powinien podlegać wyłączeniu w postępowaniu odwoławczym, w tym przypadku – w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i powołując art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: "P.p.s.a.") wskazał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawie przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powołując liczne orzecznictwo WSA naprowadził, że sąd administracyjny ma nie tylko prawo ale i obowiązek wychodzenia poza zarzuty skargi i winien uwzględnić z urzędu wszelkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego trafne jest stanowisko GINB co do związania organu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. VII SA/Wa 92/06, którym oddalono skargę P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. WSA wyjaśnił, że wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji jest kolejnym wnioskiem w tym przedmiocie. Wniosek z dnia 23 kwietnia 2012 r. rozstrzygnięty został ostatecznym postanowieniem GINB z dnia [...] czerwca 2012 r., zaś skarga P. K. na to postanowienie została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1872/12. W sprawie tej podnoszone były takie same zarzuty, w tym zarzut rażącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., co oznacza, że były one już przedmiotem oceny Sądu. W skardze kasacyjnej Skarżący, reprezentowany przez adwokata, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, 2. art. 153 P.p.s.a., przez przyjęcie, że wyrok WSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., którym oddalono skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] listopada 2005 r. jest wiążący dla organu, pomimo istotnej zmiany stanu faktycznego po dacie wyroku. W skardze formułowano wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów niepłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu naprowadzono, że związanie wynikając z art. 153 P.p.s.a. nie dotyczy sytuacji, gdy po wydaniu wyroku nastąpi istotna zmiana stanu faktycznego lub przepisów prawa. Możliwa jest też sytuacja, w której wnioskodawca wskaże okoliczności, które nie były przedmiotem oceny sądu, np. fakt rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną. W takim przypadku prawomocny wyrok oddalający skargę nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania. Taka sytuacja zachodzi w sprawie i okoliczność ta była podnoszona na etapie skargi, bowiem wobec wydania przez GIMB postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r., którym stwierdzono nieważność postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] i poprzedzającego go postanowienia PINB w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], stan faktyczny uległ zmianie po dacie wydania wyroku. Rozpoznając skargę WSA nie odniósł się do tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej opierają się wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., czyli na naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, ze wskazaniem na art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Przy tej treści zarzutu wskazać należy uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09 /ONSAiWSA 2010/3/39/, wedle której "przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia". Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje, co wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W skardze zasadniczy zarzut dotyczył bowiem tego, że w przypadku decyzji GINB z dnia [...] listopada 2005 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2005 r., oba rozstrzygnięcia wydał ten sam urzędnik, co w ocenie skarżącego stanowi rażące naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Pomijając, że przypadek taki (decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a.) stanowi podstawę wznowieniową przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., a nie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianą przepisem art. 156 § 1 K.p.a., to WSA w końcowym fragmencie uzasadnienia odniósł się do tego zarzutu. WSA stwierdził, że skarżący kasacyjnie w skardze na postanowienie GINB z dnia [...] czerwca 2012 r. podnosił takie same zarzuty, co w rozpoznawanej sprawie, w tym zarzut rażącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. co oznacza, że były one już przedmiotem oceny Sądu w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1872/12. Jeśli chodzi natomiast o zarzut skargi dotyczący postanowienia GINB z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] stwierdzającego nieważność postanowienia ŁWINB z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], do którego WSA się nie odniósł, to wobec braku wykazania, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku. Niezależnie od tego zaznaczyć należy, że brak ten nie uniemożliwia kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna wskazuje również na naruszenie art. 153 P.p.s.a., przez przyjęcie, że wyrok WSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., którym oddalono skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] listopada 2005 r. jest wiążący dla organu, pomimo istotnej zmiany stanu faktycznego po dacie wyroku. Ocena postawionego zarzutu wymaga przypomnienia postępowań, które toczyły się względem decyzji GINB z dnia [...] listopada 2005 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2005 r. Powyższe decyzje poddane były kontroli sądowej i prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 18 kwietnia 2007 sygn. VII SA/Wa 92/06 skarga wniesiona przez skarżącego kasacyjnie została oddalona. Poza tą kontrolą, skarżący kasacyjnie zainicjował postępowania nadzwyczajne w odniesieniu do tych decyzji. Po raz pierwszy, wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2012 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności tych decyzji, formułując zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. GINB po rozpoznaniu tego wniosku postanowieniem z dnia 21 maja 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] listopada 2005 r., po czym rozpoznawszy wniosek o ponowne rozpatrzenie prawy, rozstrzygnięcie to, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. zmieniony został przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. nr 6, poz. 18) i w obecnym brzmieniu obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r., wobec czego nie ma zastosowania do spraw rozpatrzonych przed wejściem w życie tego przepisu. Skarga na te postanowienia wniesiona przez skarżącego kasacyjnie została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1872/12. W tym miejscu podkreślić należy, że po wyroku sygn. VII SA/Wa 1872/12 stan faktyczny nie uległ żadnej zmianie, o ile za zmianę przyjąć postanowienie GINB z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] stwierdzające nieważność postanowienia ŁWINB z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], które to postanowienie – co wynika z zestawienia dat – podjęte zostało jeszcze przed pierwszym wnioskiem o stwierdzenie nieważności (z dnia [...] kwietnia 2012 r.). W takim stanie sprawy drugi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia [...] listopada 2005 r., datowany na dzień 18 lipca 2012 r., z argumentacją tożsamą, jak we wniosku z dnia 23 kwietnia 2012 r., prawidłowo został rozpatrzony przez GINB odmową wszczęcia postępowania. Ma więc rację WSA, o ile powołując art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. wskazuje nie tylko na wyrok z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. VII SA/Wa 92/06 ale również na wyrok z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1872/12, jako przeszkody w ponownym merytorycznym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia [...] listopada 2005 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2005 r. Oznacza to, że zarzut powyższy jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 – 261 P.p.s.a.