II GSK 83/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz Cezary Pryca Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 20 września 2013 r.; sygn. akt I SA/Lu 419/13 w sprawie ze skargi T. P. i C. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] marca 2013 r.; nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z 20 września 2013 r., sygn. akt I SA/Lu 419/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P. i C. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej L. z [...] marca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z [...] stycznia 2013 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżących koszty postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. prowadził wobec C. i T. P. postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionego [...] maja 2007 r. przez KRUS Oddział Regionalny w Biłgoraju tytułu wykonawczego nr [...], którym objęto składki na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od stycznia do kwietnia 1994 r. wraz z odsetkami za zwłokę. W celu wyegzekwowania należności, organ egzekucyjny 31 maja 2010 r. dokonał zajęcia rachunku bankowego w Banku Spółdzielczym w S., w dniu 23 lutego 2011 r. zajęcia wierzytelności w Urzędzie Skarbowym w Z., a 4 września 2012 r. także zajęcia świadczenia emerytalnego C. P. w KRUS - Placówce Terenowej w B.. Pismem z 11 października 2012 r. C. i T. P. zwrócili się z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego, z uwagi na spłatę zadłużenia w całości przed wszczęciem egzekucji. Postanowieniem z p[...] stycznia 2013 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. odmówił uwzględnienia wniosku. W zażaleniu skarżący podnieśli, że egzekucja ze świadczeń jest możliwa wyłącznie na podstawie tytułu wykonawczego. Niezrozumiałym jest zatem księgowanie potrąceń na zaległości nim nieobjęte. Złożyli wniosek o przeprowadzenie gruntownej kontroli posiadanego w KRUS konta, wpłat oraz zaliczanych na ubezpieczenie świadczeń. Stwierdzili, że zadłużenie powstało na skutek błędów KRUS i opisali okoliczności, które ich zdaniem nie znajdowały odzwierciedlenia w postępowaniu. Zwrócili uwagę, że kwota należności, którą obejmuje tytuł wykonawczy, została zapłacona z zachowaniem terminu wyznaczonego w upomnieniu, tj. 27 kwietnia 2007 r., oraz że wpłata dokonana 10 lipca 2001 r. w ogóle nie została zaksięgowana. Postanowieniem z [...] marca 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w L. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Stwierdził, że w świetle otrzymanych od wierzyciela pism zawierających stanowisko w sprawie, jak również innych zgromadzonych dokumentów, nie potwierdziły się zarzuty o uregulowaniu zaległości objętych tytułem wykonawczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uwzględnił skargę T. i C. P., uchylając zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji spór w sprawie dotyczy przesłanki z art. 59 § 1 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015; dalej: upea), który stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek został spełniony przed wszczęciem postępowania. W postępowaniu prowadzonym w trybie określonym w art. 59 upea, to organ egzekucyjny powinien w sposób wyczerpujący ustalić istotne dla sprawy okoliczności i w oparciu o te ustalenia wydać rozstrzygnięcie, co do umorzenia postępowania. Nie wyklucza to możliwości żądania od wierzyciela stosownych informacji i dokumentów. Sąd uznał jednak, że brak jest podstaw prawnych aby przyjąć, że pogląd wierzyciela, co do zasadności wniosku zobowiązanego o umorzenie postępowania, jest dla organu egzekucyjnego wiążący. W przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na przesłanki w art. 59 § 1 i 2 upea, organ egzekucyjny jest władny samodzielnie rozstrzygnąć, czy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki. Sąd powołał orzecznictwo sądowe, które dopuszcza możliwość badania, czy egzekwowany obowiązek istnieje. Zatem, mimo że organ egzekucyjny nie jest w zasadzie uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, to jest zobowiązany przynajmniej do sprawdzenia, czy wierzytelność istnieje. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji nie dokonały w omawianym zakresie własnych ustaleń uznając, że wiążące w sprawie było stanowisko wierzyciela. Wytknął organom dosłowne powtarzanie stanowiska wierzyciela w kontekście istnienia zobowiązania i regulowania zaległości objętych tytułem wykonawczym. Zwrócił także uwagę na zaniechanie wyjaśnienia kwestii dotyczącej zaliczania poczynionych przez skarżących wpłat na poczet "najstarszych zobowiązań", podczas gdy skarżący konsekwentnie zaprzeczali, jakoby byli zobowiązani wobec wierzyciela z innego tytułu, niż tytuł wykonawczy z 14 maja 2007 r. Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek skarżących o umorzenie postępowania winien zostać rozpoznany ponownie. Organy obu instancji powinny dokonać samodzielnej oceny wskazanej kwestii wykonania obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1 upea), w oparciu o dokumenty źródłowe. Winny także w tym kontekście zweryfikować sprzeczne twierdzenia skarżących i wierzyciela co do tego, czy istotnie poza należnościami, których dotyczy sporny tytuł wykonawczy, skarżący mieli także inne zobowiązania wobec wierzyciela, na poczet których zaliczane były ich wpłaty. Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zaskarżył Dyrektor Izby Skarbowej w L., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w związku z art. 59 § 1 upea, poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że organy egzekucyjne rozpatrując wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego uznały się za związane stanowiskiem wierzyciela, podczas gdy takiego związania organy nie sformułowały oraz nie wynika ono z treści postanowień organów obydwu instancji; art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ ppsa w związku z art. 1a/ pkt 7 i 13, art. 2 § 3 oraz art. 29 § 1 i art. 59 § 1 upea, poprzez błędne przyjęcie, że organy egzekucyjne są zobowiązane do zweryfikowania sprzecznych twierdzeń zobowiązanych i wierzyciela (tj. KRUS), dotyczących wykonania obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy spowoduje to wejście przez organ egzekucyjny w kompetencje organu nadzoru nad wierzycielem i tym samym naruszenie odrębności organizacyjnej i prawnej wierzyciela; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 2 § 3, art. 29 § 1 oraz art. 59 § 1 i § 4 upea, poprzez błędne przyjęcie, że organy egzekucyjne powinny dokonać zbadania, czy skarżący mieli jeszcze inne zobowiązania wobec wierzyciela i na które to zobowiązania zostały zaliczone ich wpłaty, w sytuacji gdy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozliczania wpłat dokonanych przez zobowiązanych dla wierzyciela oraz sprawdzania stanu ich zaległości, bowiem takie działanie byłoby sprzeczne z art. 2 § 3 i art. 29 § 1 upea oraz celami i funkcją postępowania egzekucyjnego. Ustalenie, że doszło do naruszenia przez WSA w L. ww. przepisów ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd uchylił zaskarżone postanowienia błędnie uznając, że doszło do naruszenia przez organy przepisów art. 59 § 1 upea, nie uwzględniając treści art. 1a/ pkt 7 i 13, art. 2 § 3 oraz art. 29 § 1 upea. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. i C. P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. W skardze kasacyjnej sformułowano jedynie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć, zdaniem kasatora, wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. Wskazany w środku prawnym art. 29 § 1 upea dotyczy zarówno warunków dopuszczalności wszczęcia egzekucji, jak i dopuszczalności jej prowadzenia. Do przesłanek pozytywnych dopuszczalności wszczęcia egzekucji, czyli okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł wszcząć egzekucję, w literaturze przedmiotu zalicza się m.in. istnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, spełnianie przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 upea, tożsamość osoby wskazanej w tytule, jako zobowiązany z podmiotem faktycznie zobowiązanym, jak również nieprzedawnienie obowiązku (por. C. Kulesza: Komentarz do art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stan prawny 2010.12.01. LEX). W kontekście przesłanki istnienia obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym konieczne jest rozróżnienie istnienia obowiązku od wymagalności i zasadności obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Prezentuje się w nim pogląd, że porównanie zakresu § 1 i § 2 art. 29 upea uprawnia do wniosku, że zawarte w § 2 sformułowanie: "obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej" należy rozumieć szeroko, nie ograniczając się do znaczenia, jakie wynika z art. 2 upea. Oznacza to, że w rozumieniu art. 29 § 2 upea obowiązek niepodlegający egzekucji administracyjnej to taki, który nie może być realizowany poprzez egzekucję administracyjną z uwagi na jakikolwiek powód, dla którego jest ona niedopuszczalna. Istotne jest przy tym i to, że organ egzekucyjny na podstawie art. 29 § 1 upea bada dopuszczalność egzekucji konkretnego i zindywidualizowanego, wskazanego w tytule wykonawczym obowiązku. Orzecznictwo sądowe dopuszcza w szczególności badanie, czy egzekwowany obowiązek nadal istnieje. W wyroku z 28 maja 1999 r. (sygn. akt III SA 1321/98, LEX nr 46239) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z jednej strony, zgodnie z art. 29 § 1 upea, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, czyli bada wniosek jedynie pod względem formalnym; z drugiej jednak strony, zgodnie z art. 33 pkt 1, czy art. 59 § 1 pkt 2 upea, organ egzekucyjny jest obowiązany badać, czy np. obowiązek nie wygasł, bo wtedy wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Zatem, mimo że organ egzekucyjny nie jest w zasadzie uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, to jest obowiązany chociażby do sprawdzenia, czy wierzytelność jeszcze istnieje (por. też wyrok NSA z 4 października 2000 r., sygn. akt III SA 1525/99, LEX nr 47233). Jak akcentuje się w doktrynie, istnienie w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisu przewidującego umarzanie egzekucji, w przypadku gdy okaże się, że obowiązek nie istnieje, obliguje do odmiennego rozumienia wymagalności i istnienia obowiązku. Tylko rozpatrując zarzut, organ egzekucyjny jest związany w tym zakresie stanowiskiem wierzyciela. Poza tym obszarem sam odpowiada za prowadzenie egzekucji w sytuacji nieistnienia obowiązku, bo z art. 59 § 1 pkt 2 upea wynika, że ma obowiązek umorzyć takie postępowanie z urzędu. (C. Kulesza: Komentarz....). Istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego mogą pojawić się zarówno w trakcie postępowania egzekucyjnego, jak i jeszcze przed jego wszczęciem. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić na wniosek wierzyciela, z urzędu, a także na skutek inicjatywy zobowiązanego. W tym ostatnim przypadku zobowiązany poprzez wniesienie zarzutów (art. 33 upea), złożenie powództwa przeciwegzekucyjnego (art. 2 § 3 upea) oraz skargi na czynności egzekucyjne (art. 54 upea) może wskazać na istnienie podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zarówno art. 34 upea, jak i art. 59 § 1 tej ustawy zawierają podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast należy odróżnić umorzenie postępowania z uwagi na przesłanki określone w art. 59 § 1 upea od umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 34 § 4 upea, którego przesłanką jest uwzględnienie zarzutów zobowiązanego, o ile organ podatkowy zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska. Zgodnie z treścią tego przepisu organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Zatem umorzenie postępowania w oparciu o art. 34 § 4 upea może nastąpić w następstwie rozpatrzenia zarzutów. Wskazać jednak należy, iż umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie wskazanego przepisu może nastąpić, o ile zarzuty zostały zgłoszone w terminie 7 dni. Jeżeli chodzi natomiast o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 upea, może to nastąpić w toku trwającego postępowania egzekucyjnego, w tym także z urzędu. Artykuł 59 § 1 upea wymienia różne przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ich wspólną cechą jest szeroko pojęte nieistnienie obowiązku, który ma stanowić przedmiot egzekucji administracyjnej. Na rozróżnienie pomiędzy umorzeniem postępowania egzekucyjnego z uwagi na uwzględnienie zarzutów zobowiązanego, a umorzeniem postępowania egzekucyjnego z uwagi na przesłanki z art. 59 § 1 i § 2 upea wskazuje także treść art. 59 § 3 ustawy, który stanowi, że w przypadkach określonych w art. 59 § 1 i § 2 upea organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania, chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4 upea. W przypadku rozważania umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na przesłankę określoną w art. 59 § 1 upea, organ egzekucyjny jest władny samodzielnie rozstrzygnąć, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. W sprawie bezspornym jest, iż z uzasadnienia wniosku skarżących o umorzenie postępowania egzekucyjnego wynika powołanie się na przesłankę z art. 59 § 1 pkt 1 upea, tj. wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania. Poza sporem jest także to, iż stosownie do treści przepisu art. 27 § 1 pkt 9 upea skarżący zostali pouczeni w tytule wykonawczym o przysługującym im prawie wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w terminie 7 dni, ze wskazaniem, co może być podstawą ich wniesienia. Z tego prawa nie skorzystali, natomiast podnosząc w swoim piśmie z 9 października 2012 r., że "zadłużenie zostało spłacone w całości w 2007 r.", domagali się umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 upea. Wniosek złożony w tym trybie nie przewiduje dla organu egzekucyjnego obowiązku uzyskania stanowiska wierzyciela. Taki obowiązek istnieje bowiem, na podstawie art. 34 § 1 upea jedynie wówczas, gdy strona w przewidzianym przepisami terminie zgłosi zarzuty do postępowania egzekucyjnego, w trybie art. 33 upea. Jak wskazano wyżej, skarżący już po upływie terminu do zgłoszenia zarzutów skierowali do organu egzekucyjnego pismo, w którym domagali się umorzenia postępowania. W przypadku takim organ egzekucyjny jest uprawniony samodzielnie badać, czy nie zachodzi potrzeba umorzenia postępowania ze wskazanej przyczyny. Umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 upea, z uwagi na wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania, nie stoi na przeszkodzie fakt, iż na podstawie art. 34 § 1 upea, wierzyciel wypowiedział się na temat zarzutu spłacenia wszystkich wierzytelności. Reasumując, skoro w sprawie wierzyciel nie miał obowiązku ustosunkować się do żądania organu egzekucyjnego i wyrażać swego stanowiska w kwestii podniesionej przez skarżącego przesłanki wykonania obowiązku przed wszczęciem postępowania, a nadto nie mogło to być stanowisko wyrażone na podstawie art. 34 upea, Sąd I instancji wydał w sprawie prawidłowe rozstrzygnięcie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa, a w uzasadnieniu zasadnie wskazał, iż wniosek skarżących o umorzenie postępowania winien zostać rozpoznany przez organ egzekucyjny po dokonaniu samodzielnej oceny wskazanej w nim kwestii spłacenia należności, jak to podnoszą skarżący, bez potrzeby uzyskiwania w tym przedmiocie stanowiska wierzyciela. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.