II OSK 1735/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Janina Kosowska ( spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 613/13 w sprawie ze skargi J. Ł. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku doprowadzenia budynku do właściwego stanu technicznego oddala skargę kasacyjną II OSK 1735/14 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 613/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. Ł. (dalej zwanego skarżącym) na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej zwanego organem odwoławczym) z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku doprowadzenia budynku do właściwego stanu technicznego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej zwany organem I instancji), powołując art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał skarżącemu, w terminie do dnia 7 grudnia 2011 r., doprowadzenie budynku mieszkalnego będącego w złym stanie technicznym do właściwego stanu technicznego, poprzez przebudowę komina i zamocowanie desek wiatrownic w szczytach budynku. O wykonaniu powyższego obowiązku należało pisemnie powiadomić organ l instancji, przedkładając protokół okresowej kontroli pięcioletniej przeglądu stanu technicznego budynku mieszkalnego drewnianego, zlokalizowanego we wsi [...]15, gm.[...], sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. W dniu 25 stycznia 2012 r. organ I instancji skierował do skarżącego upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku określonego opisaną wyżej decyzją, a następnie (w dniu 10 kwietnia 2012 r.) wystawił tytuł wykonawczy oraz opatrzył go w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Postanowieniem zaś z dnia[...] kwietnia 2013 r. organ I instancji, powołując art. 119, 121 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej jako u.p.e.a.), nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 4.000 zł. w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że wykonał już część obowiązków nałożonych na niego tytułem wykonawczym, a pozostałe prace na dachu zostaną wykonane w najbliższym terminie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ocenił, że grzywna w celu przymuszenia została ustalona prawidłowo z uwzględnieniem zasady celowości i skuteczności zastosowanego środka. Stwierdził, że co prawda skarżący dokonał przebudowy komina i zamocował deski w szczytach wiatrownic budynku mieszkalnego, to nadal nie przedłożył organowi l instancji protokołu okresowej kontroli pięcioletniej przeglądu stanu technicznego budynku mieszkalnego (art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Skonstatował, że skoro postanowienie o nałożeniu grzywny ma na celu przymuszenie zobowiązanego (skarżącego) do wykonania wszystkich obowiązków określonych w tytule wykonawczym, a zobowiązany wykonał tylko niektóre z nich, to zasadne jest utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Wyjaśnił, że w myśl art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu; postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarżący uznał, że jego wydanie jest krzywdzące i niesprawiedliwe. Podkreślił, że stan jego domu jest dobry, nie wymaga żadnych kontroli i przeglądów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie, która odbyła się przed Sądem I instancji w dniu 25 marca 2014 r., skarżący oświadczył, że decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. została w całości wykonana przez skarżącego, a brakujący protokół okresowej kontroli przeglądu stanu technicznego budynku mieszkalnego został przedłożony organowi I instancji w dniu 10 marca 2014 r. Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Podał, że źródłem takiego obowiązku w niniejszej sprawie jest prawomocna decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r. nakazująca skarżącemu doprowadzenie budynku mieszkalnego do właściwego stanu technicznego poprzez wykonanie określonych czynności. Zauważył, że przepisy u.p.e.a. nie określają obowiązkowych przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia w określonej kwocie, a jedynie wyznaczają górne granice grzywny. Wskazał, że zgodnie z art. 121 § 2-5 u.p.e.a., ustalenie wysokości grzywny pozostawione zostało uznaniu organu egzekucyjnego, a grzywna ta może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, przy czym każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł., zaś grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł. Podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Wywiódł, że aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby - w ocenie zobowiązanego - nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Skonstatował, że z tych przyczyn, w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Ocenił, że w niniejszej sprawie granice te nie zostały przekroczone, a organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia na kwotę 4.000 zł., działał w zgodzie także z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności z zasadą racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz z zasadą niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze Sąd I instancji przyjął, że okoliczność wykonania tylko części nałożonych na skarżącego obowiązków nie mogła uzasadniać umorzenia postępowania, gdyż grzywna w celu przymuszenia może być umorzona jedynie w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym na wniosek zobowiązanego (art. 125 u.p.e.a.). Stwierdził także, że podnoszony na etapie postępowania sądowego fakt wykonania przez skarżącego całości decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nie miał wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji, albowiem w chwili jej wydawania organ nie dysponował protokołem okresowej kontroli przeglądu stanu technicznego budynku mieszkalnego skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w części oddalającej skargę, skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 7 § 2 oraz art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., polegające na błędnym przyjęciu, że organ egzekucyjny zastosował środek bezpośrednio zmierzający do wykonania obowiązku, a nadto środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy nałożenie grzywny nie mogło doprowadzić do wykonania obowiązku, a zasadnym było zastosowanie wykonania zastępczego; skarżący stwierdził, że koszt wykonania zastępczego obowiązku przeprowadzenia okresowej kontroli byłby wielokrotnie niższy od nałożonej przez organ grzywny, a wyegzekwowanie tej grzywny niewątpliwie utrudni, a wręcz uniemożliwi skarżącemu wykonanie obowiązku przeprowadzenia tej kontroli; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że skarżący przystąpił do wykonania decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. dopiero po nałożeniu grzywny, podczas gdy materiał dowodowy sprawy jednoznacznie wskazuje, że większość obowiązków została wykonana przez dniem wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, a skarżący nie dopełnił jedynie obowiązku przedłożenia protokołu okresowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego budynku; - art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli, poprzez niewyjaśnienie w postępowaniu egzekucyjnym istoty nałożonych na skarżącego obowiązków dotyczących przedłożenia protokołu kontroli oraz przesłanek, które kierowały organem egzekucyjnym przy nałożeniu na skarżącego grzywny; - art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy uchylenie zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też powodów skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na drugiej z wymienionych powyżej podstaw kasacyjnych. Skarżący zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 oraz art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Zarzuty te nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw. W okolicznościach niniejszej sprawy chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 oraz art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. Skarżący upatruje bowiem naruszenia tych przepisów w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ egzekucyjny zastosował środek bezpośrednio zmierzający do wykonania obowiązku, a nadto środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego i w konsekwencji nieuwzględnieniu skargi, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy nałożenie grzywny nie mogło doprowadzić do wykonania obowiązku, a zasadnym było zastosowanie wykonania zastępczego. Zgodzić należy się ze skarżącym, że z dwóch środków egzekucyjnych, którymi dysponuje organ w egzekucji obowiązków nałożonych na mocy ustawy Prawo budowlane, to jest: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego, bezpośrednio do wykonania obowiązku prowadzi jedynie wykonanie zastępcze. Możliwość zastosowania przez organ w egzekucji tego rodzaju obowiązków wykonania zastępczego, nie może przesądzać jednak, w świetle art. 7 § 2 u.p.e.a., że nie ma podstawy do zastosowania w tych sprawach grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie bowiem z art. 119 § 2 u.p.e.a., grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Niesporne bowiem jest, że skarżący wykonał większość nałożonych na niego obowiązków, a nie dostarczył organowi jedynie protokołu okresowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego budynku. W tych okolicznościach zasadne było nałożenie na niego grzywny w celu przymuszenia, która jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Grzywna ta, zgodnie z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, podlega umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego, a jak wynika z akt sprawy aktualnie obowiązek dotyczący przedłożenia protokołu z dokonania okresowej kontroli pięcioletniej przeglądu stanu technicznego budynku mieszkalnego został przez skarżącego wykonany. Natomiast wskazać należy, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości skutecznego podnoszenia zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postępowaniu zażaleniowym (art. 122 § 3 u.p.e.a.), a co za tym idzie także w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na postanowienie wydane po rozpatrzeniu tego zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 122 § 3 u.p.e.a. w zw. z art. 33 pkt 8 u.p.e.a., zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego może stanowić podstawę wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej a nie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (por. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1132/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezrozumiałe jest natomiast stawianie Sądowi I instancji przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że skarżący przystąpił do wykonania decyzji z dnia [...]listopada 2011 r. dopiero po nałożeniu grzywny, podczas gdy materiał dowodowy sprawy jednoznacznie wskazuje, że większość obowiązków została wykonana przez dniem wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, a skarżący nie dopełnił jedynie obowiązku przedłożenia protokołu okresowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego budynku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest bowiem kwestionowanych przez skarżącego ustaleń, jakoby skarżący przystąpił do wykonania decyzji z dnia [...]listopada 2011 r. dopiero po nałożeniu grzywny. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że podnoszony na etapie postępowania sądowego fakt wykonania przez skarżącego całości decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nie miał wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia (błędnie nazwanego przez ten Sąd decyzją), albowiem w chwili jego wydawania organ nie dysponował protokołem okresowej kontroli przeglądu stanu technicznego budynku mieszkalnego skarżącego. Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli, poprzez niewyjaśnienie w postępowaniu egzekucyjnym istoty nałożonych na skarżącego obowiązków dotyczących przedłożenia protokołu kontroli oraz przesłanek, które kierowały organem egzekucyjnym przy nałożeniu na skarżącego grzywny. Podnieść należy, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tym samym, organ egzekucyjny nie jest właściwy do wyjaśniania w postępowaniu egzekucyjnym istoty nałożonych na skarżącego obowiązków. Wbrew zaś twierdzeniom skarżącego, w uzasadnieniach postanowień organów obu instancji wskazano przesłanki, którymi organy egzekucyjne kierowały się przy nałożeniu na skarżącego grzywny. Skoro zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu, to Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie. Nieuprawnione jest zatem stawianie temu Sądowi zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sad Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258- 261 p.p.s.a.