II OSK 1132/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 832/12 w sprawie ze skargi J. K.i na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 832/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] 1992 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1992 r.) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) nakazał J. K. i D. K. rozbiórkę w terminie do 16 października 1992 r. samowolnie zrealizowanej rozbudowy pawilonu handlowo-usługowego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku, postanowieniem z [...] 2012 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2012 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] (dalej PINB, Powiatowy Inspektor bądź organ I instancji), na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 26 § 4, art. 64a § 1 pkt 1 i art. 121 § 4, i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej upea) i Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 lutego 2012 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2011 r. (Dz. Urz. GUS poz. 9), nałożył na J. K. (dalej skarżąca) - współwłaścicielkę w 14/15 części zabudowanej nieruchomości przy ul. [...], jednorazową grzywnę w wysokości 33.135,00 zł celem przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy pawilonu handlowo-usługowego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie ustalił opłatę za wydanie niniejszego postanowienie w wysokości 68 zł i zobowiązał skarżącego do wykonania obowiązku rozbiórki w terminie do 30 czerwca 2012 r., informując że w razie niewykonania obowiązku w podanym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przed dokonaniem wyboru właściwego środka egzekucyjnego organ zlecił wykonanie kosztorysu robót rozbiórkowych całego budynku. Z otrzymanego 12.12.2011 r. kosztorysu wynika, że koszt wykonania zastępczego rozbiórki całego budynku opiewa na łączną kwotę 139.726,81 zł, a łączna wysokość grzywny w celu przymuszenia obliczona na podstawie art. 121 § 5 upea wynosi 121.884,00 zł. PINB, kierując się zasadą celowości i stosowania najłagodniejszego środka w postępowaniu egzekucyjnym oraz zasadą stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych tylko w ustawie, z pośród katalogu środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym dotyczących przepisów prawa budowlanego dokonał wyboru grzywny w celu przymuszenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 § 2 upea przez nie zastosowanie środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku, lecz wyraźne wskazanie, że organ zamierza egzekwować różne środki przymusu. Zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia art. 7-11, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że nałożenie grzywny prowadzi bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku bez wskazania jak to jest możliwe. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 10 § 1 kpa przez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych. Postanowieniem z [...] 2012 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2012 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej Wojewódzki Inspektor, organ II instancji bądź WINB) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że środek przymusu w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym, gdyż wykonanie zastępcze wiąże się z wyższymi kosztami, na które składają się w szczególności koszty przeprowadzenia przetargu na wykonawcę i wynagrodzenia dla wykonawcy. Grzywna w celu przymuszenia nie powoduje powstania dodatkowych kosztów, bowiem raz uiszczona może ulec zwrotowi w razie wykonania obowiązku, a w sytuacji niezapłacenia grzywny, ale wykonania obowiązku – podlega umorzeniu. WINB stwierdził, że wysokość grzywny została prawidłowo wyliczona przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa przez uniemożliwienie stronie zapoznania się z notatką i kosztorysem, organ II instancji podniósł, że ustalenia wspomnianej notatki stanowią wyłącznie czynność materialno-techniczną organu egzekucyjnego, a sporządzony na zlecenie organu egzekucyjnego kosztorys jest dokumentem wewnętrznym, stworzonym wyłącznie na potrzeby organu egzekucyjnego, by ułatwić mu dokonanie właściwej analizy zastosowanego środka egzekucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na postanowienie z [...] 2012 r. skarżąca ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące naruszenia art. 7 § 2 upea, art. 7-11 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 § 1 kpa. Skarżąca wywiodła, że wybrany przez organ I instancji środek egzekucyjny, w postaci grzywny, nie prowadzi bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku, lecz może co najwyżej doprowadzić do wyboru kolejnego środka mającego na celu realizację nałożonego obowiązku i w tym kontekście nie można uznać go za środek najmniej uciążliwy. Skarżąca podniosła, że organ I instancji, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie powiadomił stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a w szczególności z przedłożonym kosztorysem, który jest prawdopodobnie mocno zawyżony, bowiem koszty rozbiórki obiektu nie mogą być dużo wyższe niż budowa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że środkami egzekucyjnymi w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia (środek zastosowany przez organ wobec skarżącej), wykonanie zastępcze (wykonanie zastępczo obowiązku przez inny podmiot za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo), odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b upea). Wśród wymienionych, środkami prowadzącymi do wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku są niewątpliwie grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Zgodnie z zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 1 i 2 upea, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Sformułowane w art. 7 § 2 upea zalecenie wskazuje, że jeżeli dany środek egzekucyjny zdolny jest doprowadzić do wykonania obowiązku, ale ten sam cel można osiągnąć inaczej, w stopniu mniej uciążliwym dla zobowiązanego, to zastosowanie go należy ocenić jako niecelowe. Grzywnę w celu przymuszenia, stosownie do art. 119 § 1 upea, nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania, albo obowiązku wykonania czynności (co ma miejsce w niniejszej sprawie), a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 upea). W nawiązaniu do reguły zawartej w art. 7 § 2 upea Sąd I instancji stwierdził, że z art. 119 § 1 i 2, jak również z art. 127 upea nie wynika brak możliwości nałożenia grzywny przy egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, zważywszy dodatkowo na treść art. 121 § 4 i art. 122 § 2 pkt 2 in fine (wyrok NSA z 21.2.2012 r., II OSK 2315/10, Lex 1138139). Rozważając możliwość zastosowania grzywny w odniesieniu obowiązków o charakterze niepieniężnym należy pamiętać o tym, że zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych, ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 upea) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126). Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine upea; wyrok NSA z 27.8.2009 r., OSK 1257/09, cbosa). Ze względu na to, że ustawa nie określa wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, wzajemną relację między tymi środkami oraz zakres obowiązywania w procedurze egzekwowania obowiązku opróżnienia obiektu budowlanego zasad sformułowanych w art. 7 § 2 upea należy oceniać na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy (wyrok NSA z 7.5.2009 r., II OSK 706/08, cbosa; 23.8.2011 r. II OSK 1262/10, Lex 1068979; 21.2.2012 r. II OSK 2315/10, Lex 1138139; 13.5.2009 r. II OSK 767/08, Lex 604188). W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny i w skardze na postanowienie organu II instancji skarżąca kwestionowała rodzaj zastosowanego środka jako zbyt uciążliwy wskazując przy tym, że wybrany środek nie prowadzi bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku, lecz może co najwyżej doprowadzić do wyboru kolejnego środka mającego na celu realizację nałożonego obowiązku i w tym kontekście nie można uznać go za środek najmniej uciążliwy. W ocenie skarżącej organy orzekające w sprawie nie dość wnikliwie rozważyły wybór odpowiedniego środka egzekucyjnego. W świetle wyżej przytoczonych przepisów i poczynionych do nich uwag stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącej organ należycie umotywował swe stanowisko, przez co zaskarżone postanowienie nie narusza zasad postępowania egzekucyjnego ani przepisów postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, jakimi kryteriami kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie. Rację ma organ wskazując, że w stosunku do innego przewidzianego w ustawie środka egzekucyjnego dla egzekucji świadczeń niepieniężnych - wykonania zastępczego - grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym, a to z zarówno z uwagi na mniejsze koszty dla zobowiązanej, jak również ze względu na charakter tej grzywny, polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku. Rzeczywiście jest to środek mniej ingerujący w sferę praw skarżącej, pozostawia jej wybór wykonawcy rozbiórki, co z kolei wpływać może na ograniczenie kosztów wykonania obowiązku. Organ wykazał na podstawie kosztorysu, że wartość wykonania zastępczego przewyższałaby wysokość grzywny zważywszy na koszty wynagrodzenia wykonawcy i poprzedzającego wykonanie tych robót budowlanych przetargu prowadzącego do wyłonienia wykonawcy. Organ I instancji wskazał przy tym, że celem jej nałożenia jest doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Grzywna, która ma doprowadzić do wykonania tego obowiązku, musi być dolegliwa, by zmusić osobę zobowiązaną do wykonania obciążającego ją obowiązku orzeczonego ostateczną decyzją właściwego organu administracji publicznej. Zastosowane kryteria były zgodne z wymienionymi na wstępie celami wymierzenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia przez WINB art. 10 § 1 kpa przez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do przyjętych dowodów i materiałów przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ I instancji, co spowodowało niekorzystne załatwienie sprawy. W orzecznictwie przyjęto, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania konkretnych wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z 18.5.2006 r. II OSK 831/05; 2.2.2011 r., II OSK 575/10, Lex 1070853; 1.2.2011 r., II OSK 1098/10, Lex 786594). W skardze wniesionej w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wykazano powyższych okoliczności, poprzestając tylko na stwierdzeniu, że uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu odwoławczym nie uzupełniano materiału dowodowego ani nie przeprowadzano żadnych nowych czynności, a strona z treści postanowienia organu I instancji widziała, że dowód w postaci kosztorysu wykonania zastępczego znajduje się w aktach sprawy. Tym samym materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był stronie znany, a nowych materiałów i dowodów, do których mogłaby się ona odnieść, na tym etapie postępowania nie było. Uchybienie to, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy organy egzekucyjne nie naruszyły zasad postępowania egzekucyjnego w administracji ani też granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła J. K., reprezentowana przez adw. A. G. zarzucając naruszenie przepisów prawa: 1. art. 141 § 1 i 3 § 1 ppsa przez nie wskazanie, kiedy zostało doręczone skarżącej wezwanie do wykonania obowiązku w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia, pominięcie faktu, że środek egzekucyjny może być nałożony tylko jednokrotnie, pominięcie faktu, że nałożenie grzywny nie prowadzi bezpośrednio do jego wykonania, co wiąże się z tym, że organ będzie musiał zastosować bezpośredni środek w przypadku jego nie wykonania i ściągnięcia grzywny, co w istocie powoduje, że zastosowane zostaną dwa środki przewyższające wielokrotność najmniej uciążliwego środka, nie zbadanie czy wyliczenia dokonane przez organy w kwestii wysokości grzywny zostały ustalone prawidłowo, co wskazuje na brak kontroli sądowej w tym zakresie bowiem wyrok tych informacji nie zawiera; 2. art. 7 § 2 upea w zw. z art. 174 pkt 1 ppsa przez pominiecie faktu, że ustawodawca przewidział różne możliwości stosowania środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku lecz wskazał, że tylko jeden najmniej uciążliwy winien być wybrany prowadząc bezpośrednio do wykonania obowiązku; 3. art. 141 § 4 i art. 3 § 1, art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, art. 107 § 3 kpa przez nie zbadanie czy obiekt objęty decyzją o rozbiórce jest tożsamy z tym co do którego wszczęto postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak w wyroku jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie co narusza w sposób istotny prawo (wyrok NSA z 21.4.2009 r., II OSK 578/08) tym bardziej, że sąd nie może zastępować w tej kwestii organów, które to winny ustalić w sposób bezsporny; 4. art. 123 kpa i art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 26 § 4, art. 64a § 1 pkt 1 i art. 121 § 4, i 5 upea i Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 lutego 2012 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartału 2011 r. (Dz. Urz. GUS poz. 9) w zw. z art. 174 pkt 2 ppsa przez nie ustalenie wielkości obiektu budowlanego i przywołanie w postanowieniu II instancji nieaktualnej stawki za 1 m2 bowiem w dniu jego wydania obowiązywał Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 23 maja 2012 r. w sprawie ceny za 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2012 r. Organ II instancji rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną stosując przepisy obowiązujące w dniu wydania postanowienia, co nie było objęte kontrolą sądową. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014, poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparto na obu podstawach kasacyjnych, zarzucając sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 3 § 1 ppsa oraz art. 141 § 4, art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 kpa. W skardze kasacyjnej nie wskazano, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, choć obowiązkiem skarżącej kasacyjnie było uprawdopodobnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 447 uw. 6). Oba zarzuty dotyczą w istocie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne wskazane elementy. Sąd I instancji stosownie do art. 3 § 1 ppsa prawidłowo przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej i wydał rozstrzygnięcie przewidziane ustawą procesową i już z tego względu niniejszy zarzut nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu. Wyliczenie w zarzutach kwestii, których w ocenie autora skargi kasacyjnej nie poruszył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bez stosownego rozwinięcia argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie może stanowić podstawy uzasadniającej uznanie, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Koniecznym elementem skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie (art. 176 in medio ppsa; J. P. Tarno – op. cit. s. 471, uw. 5). Tymczasem autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 7 § 1 upea i zdawkowego uzasadnienia zarzutu 1, 3 i 4 (s. 3 i 4 skargi kasacyjnej). Jeśli skarżąca nie podziela argumentacji Sądu I instancji, to konieczne było postawienie zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa, stanowiących podstawę wydania zaskarżonego aktu - przede wszystkim przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – i wskazania, na czym polegała błędna wykładnia zastosowanych przepisów. Zarzut konieczności badania tożsamości obiektu objętego decyzją o rozbiórce z obiektem, którego dotyczy postępowanie egzekucyjne jest nietrafny. Autor skargi kasacyjnej nie rozwija w żaden sposób niniejszego zarzutu, co oznacza, że sformułowany on został zupełnie abstrakcyjnie, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. W toku kontrolowanego postępowania skarżąca nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, wskazującego na brak tożsamości obiektu, którego dotyczyła decyzja z 14 października 1992 r. i który był przedmiotem kontrolowanego postępowania. Za chybiony należy uznać art. 7 § 2 upea, który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z art. 7 § 2 upea wynika obowiązek stosowania przez organ środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, według katalogu tych środków zamieszczonego w art. 1a ust. 12 upea. Z przepisów tych wynika obowiązek organu wyboru odpowiedniego środka, poprzedzony odpowiednimi ustaleniami w tym zakresie, połączony jednocześnie z uprawnieniem strony do kwestionowania wybranego przez organ środka egzekucyjnego, wymienionego w ww. katalogu, w zależności od charakteru egzekucji. Możliwość podniesienia takiego zarzutu ogranicza się co do zasady jedynie do zakwestionowania wyboru odpowiedniego środka egzekucyjnego w trybie art. 33 pkt 8 upea (wyrok NSA z: 20.12.2012 r., II OSK 1571/11, Lex 1367329; 13.5.2009 r., II OSK 767/08, ONSAiWSA 2010/5/92; 18.1.2011 r., II OSK 38/10, Lex 953072). Ustawodawca nie dopuszcza co do zasady skutecznego podnoszenia zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postępowaniu zażaleniowym (art. 122 § 3 in fine upea). Z dwu środków egzekucyjnych, którymi dysponuje organ w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, bezpośrednio do wykonania obowiązku prowadzi wykonanie zastępcze (wyrok NSA z 13.5.2009 r., II OSK 767/08, cbosa). Z art. 7 § 2, art. 119 § 1 i 2, i art. 127 upea, nie wynika brak możliwości zastosowania przez organ grzywny w celu przymuszenia. Obowiązek rozbiórki należy do obowiązków wykonania czynności, o których mowa w art. 119 § 1. Użycie w części hipotezy tego przepisu określenia: "w szczególności" wyraźnie wskazuje na to, że chodzi nie tylko o czynność, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Podstawa zastosowania grzywny zawarta w art. 119 § 2 - niecelowość zastosowania innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - jest niezależna w stosunku do podstawy określonej w art. 119 § 1. Wskazuje na to zwrot: "Grzywnę nakłada się również" (art. 119 § 2 upea). Możliwości zastosowania przez organ w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, nie można przesądzać, w świetle art. 7 § 2, że nie ma podstawy do zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Środek w postaci grzywny w celu przymuszenia może być stosowany przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego (wyrok NSA z 27.2.2007 r., II OSK 397/06). Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Możliwość podniesienia zarzutu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego została przez ustawodawcę ograniczona co do zasady do trybu postępowania z art. 33 pkt 8 upea, dla którego właściwym jest organ egzekucyjny (art. 34 § 4 upea). Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 5 upea). Ze środka tego zobowiązana w kontrolowanym postępowaniu skorzystała (zażalenie z 4 czerwca 2012 r. na postanowienie z [...] 2012 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...], utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...]). W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 7 § 2 upea należało uznać za niezasadny. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy w istocie tego, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie uwzględnił ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2012 r., mimo obowiązku stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania postanowienia. Formułując niniejszy zarzut autor skargi kasacyjnej pominął regulację art. 139 kpa, z której wynika zakaz reformationis in peius. Mianowicie stosownie do tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepisy dotyczące odwołań mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń, zgodnie z art. 144 kpa. Wobec tego organ odwoławczy prawidłowo nie uwzględnił ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2012 r., gdyż wynosiła ona 4.130 zł, a więc była większa od stawki obowiązującej w dacie wydawania postanowienia przez organ I instancji (3.829 zł). Uwzględnienie wyższej stawki przez organ odwoławczy skutkowałoby wymierzeniem wyższej grzywny, a więc rozstrzygnięciem na niekorzyść wnoszącej zażalenie. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ppsa, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z urzędu, że organ uwzględniając zalecania zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 24 maja 2011 r.: II SA/Bd 1500/10, II SA/Bd 1501/10, II SA/Bd 1504/10, II SA/Bd 1505/10 przed dokonaniem wyboru właściwego środka egzekucyjnego zlecił wykonanie kosztorysu rozbiórki niniejszego budynku, z którego wynika, że niniejszy koszt wynosi 139.726, 81 zł, a łączna wysokości grzywny w celu przymuszenia wynosi 121.884,00 zł (art. 121 § 5 upea). Koszt wykonania zastępczego rozbiórki całego budynku od grzywny w celu przymuszenia łącznie jest wyższy o 17.842,81 zł. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.