II OSK 575/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. G., J. G., M. G. i T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 143/09 w sprawie ze skargi D. G., J. G., M. G. i T. G. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami: [...],[...],[...],[...], potokiem J., granicami miasta i ulicą M[...] w K. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Miasta K. solidarnie na rzecz D. G., J. G., M. G. i T. G. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 143/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. G., M. G., J. G. i T. G. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2006r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami: [...],[...],[...],[...], potokiem J., granicami Miasta i ulicą [...] w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006r. Rada Miejska w K., działając na podstawie art.18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust.1, art. 41 ust.1, art. 42 w związku z art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 20 ust.1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w związku z uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2002r. Rady Miasta K. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami: [...],[...],[...],[...], potokiem J., granicami miasta i ulicą [...] w K., po stwierdzeniu zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego powyżej obszaru. Pismem z dnia [...] stycznia 2009r. D. G., M. G., J. G. i T. G. wezwali Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym obsługi komunikacyjnej działek o numerach: [...] i [...], a tym samym uchylenie § 28 ust. 4 uchwały nr [...] z dnia [...] października 2006 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miejska w K. podjęła w dniu [...] marca 2009r. uchwałę nr [...] w sprawie oddalenia powyższego wezwania, uznając je za bezzasadne. D. G., M. G., J. G. i T. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2006r. Skarżący zarzucili naruszenie art. 140 k.c., art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art.1 ustawy o drogach publicznych, art.2, art. 21, art. 22, art. 31, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art.1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art.1, art. 4, art. 6, art. 15 i art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwą ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie, które w konsekwencji uniemożliwiło skarżącym realizację uprawnień właścicielskich w stosunku do stanowiącej ich własność nieruchomości. Skarżący, wskazując na brzmienie § 28 ust. 3 i ust. 4 uchwały, podnieśli, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego ustanawia dojazd do terenu oznaczonego symbolem 2 MN od ulic oznaczonych symbolami 2 KD - ulicy [...] i 3 KD - ulicy [...], a dla funkcji usługowej zlokalizowanej w budynkach położonych przy ulicy [...]- dojazd dostępny jest wyłącznie od ulicy 3 KD, czyli [...]. Takie rozwiązanie, zdaniem skarżących, pozbawiło należące do nich działki dostępu do drogi publicznej - ulicy [...], gdyż w zakresie realizacji dopuszczalnej prawem funkcji usługowej przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej ustalono zakaz obsługi komunikacyjnej wskazanej ulicy. Nadto, skarżący podnieśli, że takich ograniczeń nie wprowadzono dla żadnego innego obszaru przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, chociaż przy ulicy [...] prowadzona jest m.in. firma budowlana oraz świadczone są usługi projektowe i kosztorysowe, a przy ulicy [...] – znajdują się gabinety lekarskie, kancelaria prawna i wynajem pokoi dla gości. Podkreślili, że przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego zrealizowali inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej i parkingu dostępnego jedynie poprzez dojazd od ulicy [...]. Niezwłocznie po przedstawieniu przedmiotowego projektu planu miejscowego do publicznego wglądu zgłosili swoje uwagi, które nie zostały uwzględnione. Skarżący stwierdzili, że sytuacja, w której się znaleźli ograniczyła przysługujące im prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości, a organ podejmujący przedmiotową uchwałę nadużył władztwa planistycznego, gdyż poprzez sformułowanie § 28 ust. 4 uchwały wydał zakaz odnoszący się do konkretnego podmiotu, a mianowicie do skarżących, bowiem wyłącznie ich nieruchomości są tymi, których obsługa komunikacyjna może być realizowana zarówno od ulicy [...], jak i od ulicy [...] i wyłącznie tam zlokalizowana jest jednocześnie funkcja usługowa. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 28 ust.4, a więc w takim, który dotyczy obsługi komunikacyjnej ich nieruchomości i zapewnienia tym samym dostępu do drogi publicznej dla funkcji usługowej lokalizowanej w budynkach położonych przy ulicy [...] także od ulicy [...]. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska K. wniosła o jej oddalenie podkreślając, że kwestionowany zapis uchwały - § 28 ust. 4 nie narusza prawa i nie ma podstaw do jego uchylenia. Powołując się na przepis art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Gmina stwierdziła, że uchwała nr [...] z dnia [...] października 2006r. podjęta została z dopełnieniem wszelkich formalności wynikających z obowiązującej organy procedury. W dniach od [...] do [...] marca 2003r. zarówno na tablicy ogłoszeń, jak i słupach ogłoszeniowych ukazały się pierwsze obwieszczenia o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania, a w dniach od [...] do [...] marca 2003 roku obwieszczenie ukazało się w prasie. Termin do złożenia pisemnych wniosków co do planu określono do dnia [...] marca 2003r. Z uwagi na to, że we wskazanym okresie weszła w życie ustawa z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w dniach [...] sierpnia - [...] września 2003 roku, organ dokonał drugiego obwieszczenia, a nadto – komunikat o przystąpieniu do sporządzenia planu - umieścił w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta K. Tym razem termin do złożenia pisemnych wniosków do projektu określono do dnia 12 września 2003 roku. We wskazanych terminach Państwo G. nie złożyli wniosków. Dopiero w dniu [...] lipca 2005r. do Burmistrza Miasta K. wpłynął wniosek D. G. o wprowadzenie zmiany w planie zagospodarowania poprzez dodanie obok istniejącej podstawowej funkcji "mieszkalnej", także funkcji "usługi". Wniosek - mimo, że wpłynął po terminie - został uwzględniony, a nieruchomość przy ulicy [...] oznaczono w projekcie symbolem 1MN/U. W trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w dniu [...] listopada 2005 roku, do Burmistrza Miasta K. wpłynęła uwaga D. G. dotycząca zapewnienia możliwości dojazdu do działki nr [...] od ulicy [...] i realizowanego na niej segmentu bliźniaczego, gdyż brak jest innej możliwości dojazdu do budynku od strony ulicy. D. G. poinformowała jednocześnie, że budynek bliźniaczy usytuowany na działce nr [...] ma możliwość dojazdu do ulicy [...] i ma innego właściciela. Pismem z dnia [...] grudnia 2005 roku nr [...] poinformowano D. G. o pozytywnym rozpatrzeniu złożonych przez nią uwag i wskazano jednocześnie, że do funkcji usługowej obsługa komunikacyjna jest możliwa jedynie z ulicy [...], natomiast do funkcji mieszkalnej również z ulicy [...]. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po dopełnieniu wszystkich wymogów, został skierowany do Rady Miejskiej w K. celem zaopiniowania i uchwalenia. Po analizie, naniesieniu zmian i ponownym publicznym udostępnieniu projektu, w dniu [...] października 2006 r. Rada Miejska w K. uchwaliła plan. W terminie do składania uwag i wniosków Państwo G. takowych nie złożyli i nie wnieśli żadnych zastrzeżeń co do zapisu zawartego w § 28 ust. 4 uchwały. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] września 2009r. podnieśli dodatkowo zarzut niezgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium. Podkreślili, powołując się na uzasadnienie kwestionowanej uchwały, że Studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego gminy Miasta K. nie przewiduje na terenie objętym zaskarżonym planem jedynie funkcji mieszkaniowej, funkcja ta jest bowiem zawsze łączona z funkcją usługową, a dodatkowo także np. z obsługą turystyczną. Podkreślili, że z odpowiedzi na skargę wynika, iż dla terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżących (oznaczonym w planie symbolem 2MN) pierwotnie przewidziana była w projekcie planu miejscowego funkcja mieszkalno – usługowa. W piśmie organu brak jednak wyjaśnienia z jakich powodów przeznaczenie działek skarżących zostało ograniczone w uchwalonym planie jedynie do funkcji mieszkaniowej. Skoro bowiem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewidywało na omawianym terenie co najmniej funkcję mieszkaniowo - usługową, to trudno - zdaniem skarżących - wywodzić z tego aktu jakiekolwiek ograniczenia w zakresie obsługi komunikacyjnej funkcji usługowej zlokalizowanej na działkach skarżących. Plan w zaskarżonym zakresie stanowi więc przejaw samowoli planistycznej gminy. Skarżący wskazali, że zapewnienie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego należy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy, gdyż zaspokaja to potrzeby wspólnoty samorządowej. Tylko bowiem drogi gminne i ulice stanowiące drogi publiczne umożliwiają nieograniczoną podmiotowo możliwość korzystania z drogi, zaś instytucje prawne takie jak drogi wewnętrzne czy służebności gruntowe stosuje się jedynie w takich przypadkach, gdy wyznaczenie drogi publicznej okazuje się prawnie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, gdyż przed uchwaleniem planu miejscowego istniał faktyczny i prawny bezpośredni dostęp nieruchomości skarżących do drogi publicznej - ulicy [...]. Dopiero uchwalenie planu pozbawiło nieruchomości skarżących, w zakresie funkcji usługowej, dostępu do tej drogi, przerzucając na skarżących ciężar budowy kosztownego zjazdu z ulicy [...] do parkingu dostępnego jedynie od ulicy [...]. Nadto, zdaniem skarżących, doszło do istotnego naruszenia przez organ trybu sporządzania planu miejscowego skutkującego jego nieważnością – z uwagi na brak odrębnej uchwały o zgodności planu z ustaleniami studium podjętej przed uchwaleniem planu miejscowego. Wymóg stwierdzenia zgodności planu miejscowego ze studium jest wymogiem bezwarunkowym. Organy gminy przed uchwaleniem planu mają obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu ze studium. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy wymaga, aby stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium nastąpiło w formie odrębnej uchwały ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z prawem jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Uchybieniem organu w toku procedury planistycznej było także zdjęcie z porządku obrad Rady w dniu [...] kwietnia 2006r. kwestii uchwalenia zaskarżonego planu z uwagi na konieczność dokonania zmian w przedstawionym projekcie. Nie została podjęta w tym zakresie uchwała Rady Miejskiej w K. Protokół z posiedzenia Rady poprzestaje na wzmiance o dokonaniu zmiany porządku obrad. Podjęte zostało nieznane ustawie o samorządzie gminnym "stanowisko", bez wskazania zakresu planu, którego zmiany mają dotyczyć. Skarżący podkreślili, że rada gminy jest organem kolegialnym i jedyną formę, w jakiej uzewnętrznia się jej wola, stanowi podejmowanie uchwał. Zmiana porządku obrad bez możliwości podjęcia w określonym zakresie uchwały czyniłaby możliwość zmiany porządku obrad czynnością pozorną. Tym samym wszelkie czynności dokonane przez organy po dniu [...] kwietnia 2006r. pozbawione były podstaw prawnych, a w szczególności zmiany wprowadzone do projektu planu i następnie ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. Wadliwość powyższa, jako istotne naruszenie procedury uchwalenia planu, wpływać musi na ważność zaskarżonego planu miejscowego. Uchwalenie planu przez organ nie może konwalidować naruszeń prawa mających miejsce w trakcie procedury planistycznej. Nadto odpowiedź na skargę pomija kwestię ponowienia uzgodnień z właściwymi organami po dokonaniu zmiany projektu planu, a brak takich uzgodnień stanowi kolejną samoistną podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie skarżących, załącznik do zaskarżonego planu miejscowego w zakresie rozpatrzenia uwag wniesionych w wyniku ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia tych uwag, lecz jedynie ich wyliczenie. W odpowiedzi na powyższe dodatkowe zarzuty, organ stwierdził, że ustalenia planu są zgodne z ustaleniami studium, a w szczególności w zakresie funkcji, jaka została zaplanowana dla jednostki urbanistycznej 2 MN. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która może być na tym obszarze realizowana zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 i zawartą tam definicją tejże zabudowy dopuszcza wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Tym samym prawdą jest, że funkcja mieszkaniowa zawsze łączona jest z funkcją usługową. Z uwagi na powyższe nie można podzielić poglądu skarżących o nieuzasadnionym wprowadzeniu § 28 ust. 4 do planu miejscowego i zmianie funkcji dla obszaru 2 MN z mieszkalno - usługowej na jedynie mieszkalną. W budynku mieszkalnym jednorodzinnym można wydzielić lokal użytkowy, do którego dojazd powinien być realizowany poprzez ulicę 3 KD (ul. [...]). Organ przyznał, że brak jest odrębnej uchwały o zgodności planu z ustaleniami Studium podjętej przed uchwaleniem planu miejscowego, jednak praktyką było stwierdzanie takiej zgodności w samej treści uchwały uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do procedury planistycznej i zastosowania niewłaściwego podejścia do przedłożonego projektu uchwały na druku [...] pod obrady [...] sesji Rady Miejskiej w K., która odbyła się w dniu [...] kwietnia 2006r. organ stwierdził, że przedmiotowy projekt uchwały, czy też poszczególne jego fragmenty nie były przedmiotem obrad i głosowania w celu zastosowania przepisu art. 19 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt uchwały przedłożony na druku [...] został zdjęty z porządku obrad bezwzględną większością głosów. W związku z wprowadzeniem zmian przez Burmistrza Miasta K. do projektu uchwały ponowiono czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie niezbędnym tj. ponownie wyłożono do publicznego wglądu, w okresie od [...] lipca 2006r. do [...] lipca 2006 r. i poddano dyskusji publicznej w dniu [...] lipca 2006 r. Wbrew zarzutowi skarżących załącznik numer 2 zaskarżonej uchwały zawiera rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. W kolejnym piśmie procesowym skarżący stwierdzili, że podtrzymują w całości swoje stanowisko wyrażone w skardze z dnia [...] marca 2009r. Jednocześnie podnieśli, że organ zdaje się nie zauważać różnicy pomiędzy sytuacją, w której studium przewiduje (jak w niniejszej sprawie) funkcję mieszkaniową i funkcję usługową równolegle obok siebie, od sytuacji, w której studium przewiduje jedynie funkcję mieszkaniową a funkcja usługowa jest wtórną i jest dopuszczalna w ograniczonym zakresie przewidzianym prawem budowlanym. Skarżący po raz kolejny wskazali, że nie jest możliwym realizowanie dostępu do drogi publicznej w zakresie dojazdu do działalności usługowej prowadzonej na ich działkach od ulicy [...], gdyż między tą ulicą a nieruchomością skarżących jest spadek terenu - ok. 7 metrów i budowa zjazdu z tej ulicy na nieruchomość tworzy koszt rzędu [...]zł. Bezspornym jest, że przez szereg lat funkcjonował faktyczny i prawny zjazd na działki od ulicy [...]. Od strony tej ulicy jest też zbudowany parking dla samochodów. Wprawdzie działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do ulicy [...], lecz przez działkę nr [...], ale współwłaścicielem obu działek jest D. G. W dniu [...] listopada 2009r. skarżący złożyli kolejne pismo, w którym odnosząc się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kłodzka stwierdzili, że jego treść potwierdza tezę skarżących o niezgodności zaskarżonego planu miejscowego ze studium. Zgodnie ze studium nieruchomości skarżących znajdują się w strefie miejskiej zurbanizowanej terenów mieszkaniowo - usługowych (2 i 2a). Nadto zgodnie z celami rozwoju wskazanymi w studium (pkt 6.1.1) celem generalnym jest uzyskanie ożywienia gospodarczego i zapewnienie zrównoważonego rozwoju Gminy w oparciu o silny przemysł turystyczny przy jednoczesnym rozwijaniu nieuciążliwego przemysłu, aktywizowaniu rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, a także głębokiej restrukturyzacji sektora rolniczego. Przy tak sformułowanym przeznaczeniu nieruchomości skarżących w Studium działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą D. G., polegająca na wynajmie pokoi gościnnych, wpisuje się w cele generalne studium w zakresie rozwoju turystyki i aktywizowaniu działalności małych przedsiębiorców. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), a następnie stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2006r.,Nr [...] ingeruje w uprawnienia właścicielskie działek oznaczonych nr [...] i [...], co daje skarżącym podstawę (interes prawny) do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji przyznał rację skarżącym, że prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie ( art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) oraz przez przepisy Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ( art.1 Protokołu I ), co jednak nie oznacza, że jest prawem absolutnym i bezwzględnym. Konstytucja RP dopuszcza bowiem w art. 64 ust. 3 możliwość ograniczenia praw właścicielskich. Jest to możliwe jednak na podstawie przepisów ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej - w stosunku do chronionej wartości - ingerencji w sferę praw i wolności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla których ustanawia się określone ograniczenia. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Między innymi taką ustawą, która dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z własności nieruchomości jest w/w ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, Sąd zauważył, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach określonych art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oprócz ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych terenów wprowadzają różne ograniczenia i warunki związane z planowanym zagospodarowaniem. Pozwala to na zachowanie określonego porządku planistycznego, zwartości planu w celu realizacji jego podstawowych założeń. Zdaniem Sądu, zapis § 28 ust. 4 zaskarżonej uchwały wprawdzie ingeruje w prawo własności, jakim dysponują skarżący, ograniczając sposób wykonywania uprawnień składających się na treść prawa własności, to jednak postanowienia planu nie zostały podjęte z naruszeniem art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części stanowi jedynie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut skarżących, że skoro na sesji [...] kwietnia 2006r. Rady Miejskiej w K. zdjęto z porządku obrad punkt dot. projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami: [...],[...],[...],[...], potokiem J., granicami miasta i ulicą [...] w K., nie podejmując w tym względzie uchwały, to dalsze prace nad tym planem są nieważne. Sąd wskazał bowiem, że zgodnie z art. 20 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Jednak w myśl ust. 1a tego artykułu - rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. W ocenie Sądu zdjęcie z porządku obrad sesji w dniu [...] kwietnia 2006r. Rady Miejskiej w K. punktu dotyczącego projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wyżej opisanego - zgodą radnych wyrażoną bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady, nie narusza art. 20 ust.1a ustawy o samorządzie gminnym zwłaszcza, że przedmiotowa zmiana porządku obrad nastąpiła w fazie zatwierdzania porządku obrad. Skoro przedłożony projekt planu nie był przedmiotem obrad Rady w w/w dniu, to niezasadny jest zarzut naruszenia art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zawarte w protokole z powyższej sesji Rady stanowisko Rady, stwierdzające - w oparciu o opinię Komisji Gospodarki Komunalnej /.../ w sprawie uwzględnienia wniesionych uwag przez mieszkańców ul. [...] do projektu przedmiotowego planu - konieczność dokonania zmian w tym projekcie, można przyjął jedynie za poszerzony głos w dyskusji, o której stanowi art. 17 pkt 10 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie stwierdził również naruszenia trybu związanego z opracowaniem kolejnej wersji projektu planu przez Burmistrza K. Plan został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od dnia [...] lipca 2006r. do dnia [...] lipca 2006r., z możliwością składania uwag oraz zorganizowaniem w dniu [...] lipca 2006r. dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami. Ustalenia powyższego projektu planu w kwestii dotyczącej dojazdu do działek skarżących nie uległy zmianie w porównaniu do wersji projektu planu przedłożonego na sesję Rady w dniu [...] kwietnia 2006r., a zmieniono jedynie przeznaczenie działek wprowadzając oznaczenie MN, czyli zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem wydzielenia lokali użytkowych ( § 28 ust.1 w związku z § 4 ust.1 pkt 1 ), zamiast poprzedniego przeznaczenia w projekcie Mn/U. Wprowadzenie powyższymi ustaleniami planu ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez skarżących pozostaje w ocenie Sądu w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej. Posiadane przez Gminę K. władztwo planistyczne, wynikające z art. 3 ust.1 i art. 4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na kierowaniu się interesem publicznym, wyważaniem interesów publicznych z interesami prywatnymi, uwzględniając przy tym aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania własności - wbrew zarzutom skargi - w świetle materiałów w sprawie, nie zostało nadużyte. Sąd nie podzielił także zarzutu skargi o niezgodności podjętej uchwały z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] sierpnia 2005r. Sąd stwierdził, że wprawdzie w Studium ustalono podstawowe kierunki zagospodarowania dla terenów oznaczonych 2/2a ( w tym działek skarżących ) - jako mieszkaniowo usługowe, lecz - mając na uwadze zapis pkt 5 w rozdziale zatytułowanym; "Dodatkowe ustalenia dla Studium", o treści: "Realizowanie ustaleń Studium przez Radę Miasta powinno odbywać się przy pełnej informacji i aprobacie mieszkańców z odpowiednim dostosowaniem do istniejących warunków lokalnych" - nie można uznać, że ustalenie zapisu dla nieruchomości skarżących symbolem "Mn" z możliwością funkcji usługowej, jest niezgodne z powołanymi wyżej zapisami Studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał także za niezasadny zarzut skargi o wadliwości uchwały z tej przyczyny, że brak jest odrębnej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami Studium. Sąd wskazał, że kwestia ta została przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 1863/06, w którym NSA stwierdził, że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas - co ma miejsce w niniejszej sprawie - gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie stwierdził również, aby załącznik nr 2 zaskarżonej uchwały "Rozstrzygniecie w sprawie rozpatrzenia uwag /.../ " - był niezgodny z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zgodził się też z zarzutem skargi, że zapis planu § 28 ust. 4 pozbawił nieruchomość skarżących dostępu do drogi publicznej, a przez to naruszony został art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz.1807). Wskazał, iż zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie przyjęty został pogląd, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. ( por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2008r., sygn. akt II S.A./Gd 514/07, LEX nr 401705 ). Z tych względów Sąd uznał, że obie działki skarżących posiadają dostęp do drogi publicznej i nie zmienia tego faktu kwestionowany przez skarżących zapis planu § 28 ust. 4. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że kwestionowanym zapisem planu naruszona została zasada równości praw określona w Konstytucji. Z przedłożonej dokumentacji planistycznej wynika, że przedmiotowy plan sporządzony został przy bardzo aktywnym udziale społeczeństwa i uwzględnieniu zasady zrównoważonego interesu jednostkowego, a interesu społecznego (mieszkańców). Sąd zaznaczył, że w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko prawo własności (pkt 7), lecz również potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Wykonywanie prawa własności można ograniczyć ze względu na ważną wartość mocniej chronioną (tzw. zasada hierarchiczności wartości chronionych przez prawo). Wartością wyżej chronioną (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) jest niewątpliwie interes publiczny, a nie subiektywny interes skarżących. Wskazał, iż z przyjętego w orzecznictwie stanowiska wynika, że prawa indywidualne poszczególnych właścicieli nieruchomości muszą także uwzględniać uprawnienia właścicielskie przysługujące innym podmiotom, postanowienia planu muszą godzić te interesy, niekiedy wzajemnie sprzeczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005r., sygn. akt OSK 1882/04, niepublik.). Z tych względów Sąd uznał, że kwestionowany zapis planu nie narusza zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli D. G., M. G., J. G. oraz T. G., reprezentowani przez radcę prawnego I. P. – A. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 ust. 2, art. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 14 ust. 8 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca. 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 2, art. 7, art. 21, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952r., przez niewłaściwą ich wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dopuszczalne w świetle prawa jest ograniczenie prawa własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej w postaci pozbawienia nieruchomości w zakresie realizacji dopuszczalnej prawem, 2 ) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 106 § 3 i 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1 art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z. art. 230, art. 231, art. 233 i art. 248 Kodeksu postępowania cywilnego polegające, na naruszeniu reguł kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie - ustaleniu, że nieruchomości skarżących posiadają faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej w postaci ul. [...], - art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed- sądami administracyjnymi i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 9 ust. 4 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w - zakresie przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki skarżących, oraz zastosowanych rozwiązań komunikacyjnych, - art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu, przestrzennym w związku ź art. 9 ust. 4, .art. 14, art. 17; art. 19 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 14 i art. 20 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, że procedura-uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie była obarczona istotnymi naruszeniami tego trybu, W tym w zakresie stwierdzenia: zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, podjęcia decyzji o konieczności dokonania zmian projektu planu, ponowienia czynności niezbędnych do dokonania zmian projektu planu, a także braku ustosunkowania się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skarżących we wskazanym wyżej zakresie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podtrzymali argumenty zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Podnieśli, że Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, do której z dróg publicznych działki skarżących mają dostęp w zakresie funkcji usługowej, a domyślać się jedynie można z rozstrzygnięcia sprawy, że chodzi o ul. [...]. To oznacza bezpodstawne nie wzięcie pod uwagę przez Sąd uwarunkowań związanych z ukształtowaniem terenu - różnicy w poziomie terenów pomiędzy działkami a ul. [...], udokumentowanej zdjęciami oraz nie zakwestionowanej przez organ administracji, które to uwarunkowania uniemożliwiają faktyczny dostęp - dojazd do tej ulicy z nieruchomości skarżących. Jedyną możliwą dla działek skarżących obsługę komunikacyjną gwarantuje ul. [...], gdyż tylko do tej drogi publicznej funkcjonuje faktyczny i prawny dostęp obydwu działek. Dlatego, mając na uwadze przeprowadzone przez Sąd pierwszej instancji postępowanie dowodowe na podstawie art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. i specyfikę postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na akt prawa miejscowego, uzasadnionym byłoby uznanie przez Sąd, że brak faktycznego dostępu działek skarżących do ul. [...] (przy dostępie prawnym) powoduje brak dostępu do tej drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uznając, że nieruchomości skarżących mają dostęp do ul. [...] naruszył przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu dowodowym: art. 230 k.p.c. (uznanie faktów za przyznane w związku z nie wypowiedzeniem się strony przeciwnej co do nich), art. 231 k.p.c. (uznanie za ustalone faktów, jeżeli wniosek taki można wyprowadzić z innych ustalonych faktów) i art. 233 § 1 k.p.c. (swobodna ocena dowodów na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego). Nie bez znaczenia winna być też okoliczność, że pomimo 2-krotnego wezwania przez Sąd organu administracji do przedłożenia dokumentacji planistycznej, wersje planu na poszczególnych etapach tej procedury nie zostały przedstawione (art. 248 k.p.c. w związku z art. 233 § 2 k.p.c.). Zdaniem skarżących twierdzenie Sądu, iż zaskarżona uchwała w zakresie § 28 ust. 4 jest ważna, bowiem nie miało miejsca naruszenie zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest błędne, gdyż rada gminy nie może powoływać się skutecznie na interes ogólny jako podstawowe, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Pozbawienie właściciela działki dotychczasowego dostępu do drogi publicznej i nie zapewnienie zamiennego dostępu do innej, drogi publicznej stanowi przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego z naruszeniem prawa własności. Nadto zapisy planu naruszają nieograniczoną możliwość korzystania z dróg publicznych. Kwestionowany zapis planu uniemożliwia skarżącym realizację uprawnień wynikających z prawa własności, którego ochronę zapewniają przepisy Kodeksu cywilnego (art. 140 k.c.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i wiążące przepisy prawa międzynarodowego. Stworzone w planie miejscowym ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, polegające na pozbawieniu działek odpowiedniego dostępu do drogi publicznej już po wykonaniu inwestycji, zaprzeczają art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i stoją w sprzeczności z art. 22 Konstytucji. Plan zagospodarowania przestrzennego nie jest sposobem ograniczenia chronionej konstytucyjnie swobody działań gospodarczych i nakładania ograniczeń w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Skarżący podkreślili, iż rada gminy nie jest organem kompetentnym do tego, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawierać zakaz adresowany do konkretnego podmiotu i pozbawiać kogoś uprawnień wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych, czy rozstrzygać w ten sposób kwestie załatwiane w drodze decyzji. Plan zagospodarowania przestrzennego może być stosowany przez przetworzenie normy ogólnej i abstrakcyjnej, jaką zawiera, w normę konkretną i indywidualną, a kompetencję do takiej konkretyzacji mają właściwe organy administracji publicznej. Tymczasem zaskarżone postanowienie planu miejscowego, tj. § 28 ust. 4 odnosi się wprost i wyłącznie do skarżących - ich nieruchomości są bowiem jedynymi, których obsługa komunikacyjna może być realizowana zarówno od ul. [...] jak i ul. [...], na których jest jednocześnie zlokalizowana funkcja usługowa. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób się nie ustosunkował do powyższej kwestii. Za nieuzasadnione skarżący uznali odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do interesu publicznego, o którym mowa w art. 21 Konstytucji RP - przepis ten dotyczy bowiem wywłaszczenia. Sąd poprzestał też na ogólnikowym powołaniu się na cel publiczny bez wskazania konkretnego celu publicznego, który to okazał się być ważniejszy niż prawo własności i swoboda działalności gospodarczej. Nadto Sąd, powołując się na art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sprecyzował, w jaki sposób korzystanie przez skarżących z drogi publicznej ul. [...] w zakresie realizacji funkcji usługowej mogłoby zagrozić racjonalnej gospodarce przestrzennej czy porządkowi publicznemu. Zdaniem skarżących, interpretacja pojęcia celu publicznego winna być dokonywana przez pryzmat zamkniętego katalogu tych celów zawartego w art. 6 pkt 1-10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących interpretacja pojęcia celu publicznego winna być dokonywana przez pryzmat zamkniętego katalogu tych celów zawartego w art. 6 pkt 1-10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie Sąd nie wskazał, jaki to cel publiczny okazał się ważniejszy niż prawo własności i swoboda działalności gospodarczej. Skarżący podtrzymali zarzut o niezgodności zaskarżonego planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. Zgodnie ze studium nieruchomości skarżących znajdują się w strefie miejskiej zurbanizowanej terenów mieszkaniowo - usługowych (2 i 2a). Działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą D. G. - wynajem pokoi gościnnych - wpisuje się w cele generalne studium w zakresie rozwoju turystyki i aktywizowaniu działalności małych przedsiębiorców. W przypadku zaś przeznaczenia nieruchomości dla realizacji funkcji mieszkaniowej – jak w zakwestionowanym zapisie planu - możliwość wykorzystywania nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej jest ograniczona i traktowana jest jako funkcja wtórna w stosunku do mieszkaniowej. Organ nie zauważa różnicy między sytuacją, gdy studium przewiduje funkcję mieszkaniową i funkcję usługową równolegle obok siebie od sytuacji, gdy studium przewiduje funkcję mieszkaniową a funkcja usługowa jest wtórna i dopuszczalna w ograniczonym zakresie przewidzianym Prawem budowlanym ( 30 % powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego – art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego ). Niezrozumiałe więc jest twierdzenie Sądu, iż z uwagi na pkt 5 tzw. Dodatkowych ustaleń dla studium zawartych w odrębnym rozdziale studium, nie można uznać przeznaczenia terenu obejmującego działki skarżących ustalonego w studium pod zabudowę mieszkaniową za niezgodne ze studium. Skarżący nie podzielili również stanowiska Sądu, iż zaskarżona uchwała jest ważna, albowiem nie miało miejsca, wskazane w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie trybu sporządzania planu czy naruszenie właściwości organów. Zdaniem skarżących, brak odrębnej uchwały o zgodności planu z ustaleniami studium, podjętej przed uchwaleniem planu miejscowego, stanowi naruszenie przez organ administracji trybu sporządzenia planu miejscowego skutkujący jego nieważnością. A tym samym twierdzenie Sądu, iż stwierdzenie zgodności planu ze studium w treści uchwały w przedmiocie miejscowego planu jest niezasadne. Skarżący nadto zarzucili, że Sąd poprzestał jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż zdjęcie z porządku obrad rady gminy punktu dot. uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego było prawidłowe, zaś "stanowisko" zajęte przez organ administracji winno być traktowanie jako "poszerzony głos w dyskusji" w rozumieniu art. 17 pkt 10 i 11 omawianej ustawy. W konsekwencji wadliwość powyższa również musi wpływać - jako istotne naruszenie procedury uchwalenie planu - na ważność zaskarżanej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Podzielić należy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1, 141 § 4, art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 p.p.s.a. Po myśli art. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (133 § 1 p.p.s.a.), przy czym z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez Sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 października 2005 roku, sygn. akt II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006/2/45, z dnia 5 maja 2005 roku, sygn. II GSK 40/05, LEX nr 166068). Podkreślić przy tym należy, iż zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, a więc zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Skarżący przedłożyli w niniejszej sprawie określone dowody, z których ich zdaniem wynika stan faktyczny odmienny od ustalonego przez organy administracji publicznej. Również w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący podnieśli konkretne zarzuty dotyczące tak dostępu do drogi publicznej jak i niezgodności miejscowego planu zagospodarowania ze studium. W szczególności skarżący podkreślali, iż przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego zrealizowali na podstawie pozwolenia na budowę inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej i parkingu dostępnego jedynie poprzez dojazd od ulicy [...]. Konsekwentnie też twierdzili, że przed uchwaleniem planu miejscowego istniał faktyczny i prawny bezpośredni dostęp nieruchomości skarżących do drogi publicznej - ulicy [...]. Jednocześnie skarżący zaznaczyli, że nie jest możliwe realizowanie dostępu do drogi publicznej w zakresie dojazdu do działalności usługowej prowadzonej na ich działkach od ulicy [...], gdyż między tą ulicą a nieruchomością skarżących jest spadek terenu - ok. 7 metrów i budowa zjazdu z tej ulicy na nieruchomość łączy się z bardzo dużymi kosztami. Powyższe kwestie pozostały poza oceną Sądu pierwszej instancji. Tymczasem ocena powyższych okoliczności jest istotna z punktu widzenia wyważenia interesu ogólnego i indywidualnego. To zaś stanowi o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek jest obszerne, to jednak nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia stanowiska Sądu pierwszej instancji w istotnych dla tej sprawy kwestiach. Dotyczy to także powoływania się przez Sąd pierwszej instancji na interes publiczny i zasady konstytucyjne. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) - dalej w skrócie: u.s.g. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis - art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności ( art. 140 KC ). Plany ustalają możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 tej ustawy przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) rozwiązania prawne – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości ( por. M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125). Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. W niniejszej sprawie skarżący podnosili, iż takich ograniczeń jak w przypadku skarżących, tj. w zakresie dostępu do drogi publicznej, nie wprowadzono dla żadnego innego obszaru przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, chociaż przy ulicy [...] prowadzona jest działalność gospodarcza – usługowa przez inne podmioty. Z tych względów skarżący traktują § 28 ust. 4 zaskarżonej uchwały jako indywidualny zakaz i naruszenie zasady równości wobec prawa – art. 32 Konstytucji RP. Ta kwestia również pozostała poza oceną Sądu pierwszej instancji. Nadto Sąd powołał się na interes publiczny nie konkretyzując, w jaki sposób interes publiczny - w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przemawia za wprowadzeniem zapisu 28 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że kwestionowany zapis planu nie narusza zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie znajduje należytego uzasadnienia. Przywołanie przez Sąd pierwszej instancji art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r., II SA/Gd 514/07 nie zastępują oceny 28 ust. 4 zaskarżonej uchwały w świetle konkretnego stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie. Nadto stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że ustalenia planu w kwestii dojazdu o działek skarżących nie uległy zmianie w porównaniu do wersji projektu planu przedłożonego na sesję Rady w dniu 27 kwietnia 2006 r. nie świadczy o tym, że ta wersja projektu planu nie zawierała ustaleń naruszających interes prawny skarżących. Nadto podzielić należy stanowisko skarżących, iż organ nie zauważa różnicy między sytuacją, gdy studium przewiduje funkcję mieszkaniową i funkcję usługową równolegle obok siebie od sytuacji, gdy studium przewiduje funkcję mieszkaniową a funkcja usługowa jest wtórna i dopuszczalna w ograniczonym zakresie przewidzianym Prawem budowlanym ( 30 % powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego – art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego ). Tej różnicy nie dostrzega także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, o czym świadczy stwierdzenie Sądu, że zmieniono jedynie przeznaczenie działek z Mn/U w projekcie planu na MN w planie. Jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 ustawy). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 ustawy. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 20 ust. 1 tejże ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie – stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej ( rysunku ) planu i studium. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. - uchwała nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., nieruchomości skarżących (tj. działki nr [...] i [...]) znajdują się w strefie miejskiej zurbanizowanej terenów mieszkaniowo - usługowych (2 i 2a). Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium. Rację mają też skarżący, że niezrozumiałe jest twierdzenie Sądu, że ustalenia zapisu - symbol MN z możliwością funkcji usługowej dla nieruchomości skarżących nie można uznać - mając na uwadze pkt 5 rozdziału Dodatkowe ustalenia dla Studium - za niezgodne ze studium. Wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. A zatem, nawet, jeśli rada stwierdzi w uchwale taką zgodność, to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega ocenie sądu administracyjnego w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy gminy przed uchwaleniem planu mają bezwzględny obowiązek doprowadzić projekt planu miejscowego do zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwione, z tym zastrzeżeniem, że nie można podzielić zarzutu skarżących, że brak podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium stanowi naruszenie procedury planistycznej w stopniu, który prowadziłby do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Regulacja art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bowiem wprost obowiązku podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium, a zatem nie daje podstaw ku temu, by brak takiej uchwały uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Redakcja tego przepisu wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności, gdy rada gminy stwierdzi tą zgodność w uchwale podejmującej plan. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia dodatkowo dyspozycja art. 10 ust. 1 ustawy nie przewidująca wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 marca 2008 r., sygn. II OSK 1627/07, LEX nr 470909; z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 698/06, LEX nr 238601). W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w K., realizując wymóg art. 20 ust. 1 ustawy, stwierdziła zgodność ustaleń m.p.z.p. ze studium w uchwale z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami: [...],[...],[...],[...], potokiem J., granicami Miasta i ulicą M[...] w K. Natomiast odrębną kwestią jest prawidłowość stwierdzenia tej zgodności planu miejscowego ze studium. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.