II OSK 1010/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2747/11 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. II OSK 1010 / 12 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez B. P. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że na wniosek B. P. zostało wszczęte postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku położonego przy ul. [...] w W. przez dobudowę klatki schodowej zewnętrznej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J. P. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na B. P. obowiązek uzupełnienia dokumentacji i usunięcia nieprawidłowości przez: - przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej rozbudowy budynku, zgodnie z wymogami § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. – zwanego dalej: rozporządzeniem z 2002 r.); - uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu o informację zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133); - poświadczenie za zgodność z oryginałem kopii uprawnień projektantów oraz kopii potwierdzenia przynależności do izby samorządu zawodowego. W dniu 19 stycznia 2009 r. B. P. przedłożył opinię o stanie technicznym, sporządzoną na potrzeby projektu dobudowy do istniejącego budynku zewnętrznej klatki schodowej od strony południowo-zachodniej. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na dobudowę klatki schodowej zewnętrznej budynku położonego na terenie przy ul. [...] w W. na działce nr ew. [...] z obr. [...], kat. bud. "I"., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36, art. 71 ust. 6 pkt 1 oraz art. 82 Prawa budowlanego, art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1692 z późn. zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.). Po rozpoznaniu odwołania J. P., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchylił decyzję z dnia [...] maja 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego opinia o stanie technicznym, przedłożona przez B. P., nie spełnia wymagań wynikających z § 206 ust. 1 w związku z § 204 ust. 5 rozporządzenia z 2002 r. Wojewoda stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest wymaganej wskazanym wyżej przepisem ekspertyzy, a dołączona opinia techniczna nie jest sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego i tym samym nie spełnia obowiązujących przepisów. Skargę na powyższą decyzję wniósł B. P., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. uchylił decyzję z dnia [...] października 2009 r., a w wyniku wniesionej przez J. P. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. uchylił wyrok z dnia 9 lutego 2010 r. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwagi na zaistnienie nieważności postępowania sądowego z przyczyn wskazanych w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał wniesioną skargę na decyzję z dnia [...] października 2009 r. za zasadną. Zdaniem Sądu Wojewoda Mazowiecki nieprawidłowo przyjął, iż w sprawie wystąpiły przesłanki uprawniające go do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżąca w dniu 17 listopada 2008 r. została powiadomiona pismem organu o toczącym się postępowaniu oraz została pouczona o możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie, a także o sposobie składnia uwag, wniosków i zastrzeżeń. W konsekwencji nie było podstaw, aby jako przesłankę uchylenia decyzji organu I instancji, można było wskazać na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie J. P. wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia. Ponadto, Wojewoda nie wykazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, aby naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności procesowej. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, iż nie znalazło również potwierdzenia w materiale dowodowym stanowisko organu odwoławczego w zakresie naruszenia przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy niezasadnie podniósł, iż rozstrzygnięcie zostało wydane bez wymaganej tym przepisem ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 206 rozporządzenia z 2002 r. Tymczasem zauważyć trzeba, że złożona przez skarżącego opinia techniczna budynku została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, w oparciu o normy prawa budowlanego, warunki techniczne i normy dotyczące obciążenia. Opinia ta zawiera opis konstrukcji budynku, opis planów jego rozbudowy, jak również ocenę wpływu rozbudowy na konstrukcję budynku. A zatem, brak było podstaw do stwierdzenia, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części. Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając odwołanie J. P., organ odwoławczy orzeknie, co do istoty sprawy, a w przypadku uznania, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, skorzysta z dyspozycji art. 136 k.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200, 210 i 250 P.p.s.a. uchylił skarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: – błędną wykładnię § 206 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. przez przyjęcie, że przedkładana organowi opinia techniczna odpowiada wymogom w nim wskazanym, pomimo zaniechania oceny możliwości posadowienia projektowanej inwestycji na gruncie oraz stanu fundamentów budynku mieszkalnego; – naruszenie art. 1, art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Wojewoda Mazowiecki zobowiązany był do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez uzupełnienie przedłożonej opinii technicznej w sytuacji istotnych braków postępowania wymagających przeprowadzenia merytorycznego postępowania w znacznej części. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji wniesiono o uchylenie wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. i o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika J. P. wynagrodzenia tytułem zastępstwa prawnego z urzędu według norm przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, między innymi, że opinia techniczna przedłożona przez B. P. w dniu 19 stycznia 2009 r. nie spełnia wymogów, wynikających z § 206 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Opinia ta powinna, bowiem zawierać ocenę posadowienia budynku na gruncie oraz możliwości przebudowy budynku w sposób zakładany przez B. P. Powyższa opinia powinna również uwzględniać obliczenia, co do dopuszczalnych obciążeń elementów konstrukcyjnych budynku, a w szczególności wytrzymałości jego fundamentów i ścian nośnych. Nie można również pomijać innych regulacji wynikających z rozporządzenia z 2002 r., w tym dotyczących dostępu do światła dziennego. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, braki wyżej wskazanej opinii powinny zostać uzupełnione w postępowaniu przed organem pierwszej, a nie drugiej instancji. Tylko takie postępowanie nie naruszyłoby praw J. P., związanych z możliwością poddania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej kontroli przez organ drugiej instancji. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego B. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych we wniesionej kasacji podstaw. Oceniając w powyżej wskazanych granicach wniesioną w sprawie skargę kasacyjną, stwierdzić należało, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 1, art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Wskazać przede wszystkim trzeba, iż autor wniesionej kasacji zarzutu naruszenia art. 1 i art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie uzasadnił, a uwzględniając treść powyższych norm prawnych nie sposób dopatrzeć się uchybienia skarżonym wyrokiem dyspozycjom tych przepisów. Wyjaśnić należy, iż art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie stosował w sprawie, wyrok oparto, bowiem na art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Będąca przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji decyzja wydana została na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić trzeba, iż organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Z powyższych względów należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wskazane w kontrolowanej decyzji przyczyny uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nie stanowią przyczyny, o jakiej mowa art. 138 § 2 k.p.a. i która uzasadniałaby uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nie jest też trafny przedstawiony we wniesionej kasacji zarzut "błędnej wykładni § 206 ust. 2" rozporządzenia z 2002 r. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. W myśl § 206 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. "Rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego." W skarżonym wyroku Sąd stwierdził, iż złożona przez inwestora do akt sprawy opinia techniczna elementy wymagane omawianą normą prawną zawiera. Tak, więc powyższy zarzut kasacji sprowadzał się faktycznie do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego w skarżonym wyroku, a wobec tego, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, zarzutem naruszenia postępowania, a do tego zmierza w istocie tak skonstruowany zarzut, powyższy zarzut uznać należało za pozbawiony podstaw. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna podlega oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł. Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczoną pomoc prawną, należną od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Uwzględniając zarówno przedmiot sprawy, jak i sytuację materialną stron, na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.