II SA/Rz 699/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Tomasz Smoleń NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- Decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r., nr [...] Wojewoda [..] w [..], po ponownym rozpatrzeniu odwołania A.Ł. od decyzji Prezydenta Miasta [..] dnia 8 września 2008 r., nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie w całości. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęto przepisy art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn.zm.; dalej: "k.p.a."). Z akt sprawy wynika, że w/w decyzją z dnia 8 września 2008 r., nr [..], po rozpatrzeniu wniosku I.C. Prezydent Miasta [..] zatwierdził projekt budowlany i udzielił jej pozwolenia na budowę inwestycji pn. niepubliczny zakład stomatologiczny na działkach nr [..], [..]/1 i [..]/2 obr. [..] przy ulicy Z. w R., przyłącza wodociągowego, gazowego i teletechnicznego, przebudowę istniejącej linii telekomunikacyjnej napowietrznej, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przebudowę istniejącego odcinka kabla energetycznego na działce nr [..]/12, obr. [..], przyłącza energetycznego na działkach nr [..]/12, [..]/21, [..]/22, [..]/1, [..]/7 i [..], obr. [..], przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr [..]/12 i [..]/12, obr. [..] sześciu stanowisk parkingowych ogólnodostępnych na działkach nr [..]/1, [..]/2, [..]/12, obr. [..], położonych przy ul. Z. w R. Zobowiązano inwestora do ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, polecono prowadzenie dziennika budowy, umieszczenia na budowie tablicy informacyjnej i ogłoszenia z danymi dotyczącymi bezpieczeństwa prawy i ochrony zdrowia. Powyższa decyzja była kolejną w tej sprawie. Poprzednio wydawane były decyzje z dnia 4 stycznia 2008 r. i dnia 8 maja 2008 r. Były one jednak uchylane odpowiednio decyzjami Wojewody [..] w [..] z dnia 22 lutego 2008 r. oraz z dnia 10 lipca 2008 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w obecnie prowadzonym postępowaniu uwzględniono poprzednie wskazania organu odwoławczego, zmodyfikowano projekt budowlany i opracowano analizę dotyczącą przesłaniania zacienienia przez projektowany budynek zabudowy sąsiedniej nieruchomości. W związku z tym obniżono attykę ściany zachodniej części dwukondygnacyjnej oraz attykę części trzykondygnacyjnej, obniżono również wysokość części trzykondygnacyjnej. Zmiany te w ocenie organu nie będą powodować przesłaniania i zacieniania oraz zapewnią minimalny okres nasłonecznienia. Po rozpoznaniu odwołania A.Ł. Wojewoda [..] w [..] decyzją z dnia 29 października 2008 r., nr [..] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, gazowego, teletechnicznego i kanalizacji sanitarnej na działce nr [..]/12, przyłącza energetycznego na działkach nr [..]/12, [..]/21, [..]/22, [..]/1, [..]/7 i [..] oraz przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr [..]/12 i [..]/21, i w tym zakresie orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego i gazowego na działkach nr [..], [..]/1, [..]/2 i [..]/12, przyłącza teletechnicznego na działkach nr [..]/1, [..]/2 i [..]/12, przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr [..], [..]/2 i [..]/12, przyłącza energetycznego na działkach nr [..], [..]/12, [..]/21, [..]/22, [..]/1, [..]/7 i [..] oraz przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr [..], [..]/12 i [..]/12, obręb [..], położonych przy ul. Z. w R. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewoda nie uznał zarzutów odwołania dotyczących problemu zasłaniania i zacieniania oraz niemożności rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na działce A.Ł. za zasadne. Przyjął, że projekt jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym i przepisami prawa budowlanego, w tym w zakresie gabarytów, sporządziła go uprawniona osoba, dołączono prawidłowe i niezbędne dokumenty. Orzeczenie reformatoryjne uzasadniono podaniem przez organ I instancji nieprawidłowej numeracji działek, co wymagało korekty. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła A.Ł. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 880/08 została ona oddalona w całości, jednak na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1874/09 uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazano, że Sąd I instancji powinien poddać kontroli, czy dokonana przez Wojewodę zmiana numeracji działek mieściła się w granicach sprawy, ponieważ oczywista omyłka nie daje podstaw do uchylenia decyzji, ale jej sprostowania. Jeżeli natomiast przebieg przyłączy dotyczył innych nieruchomości wymagało to przeprowadzenia postępowania z zachowaniem gwarancji procesowych wynikających z art. 139 k.p.a. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 975/10, tut. Sąd w uwzględnieniu skargi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia 29 października 2008 r., nr [..] i orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej. Podstawę orzeczenia stanowiły stwierdzone uchybienia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd ustalił, że inwestor w toku postępowania uzupełniał wniosek o pozwolenie na budowę co do działek, na której miano realizować planowaną inwestycję. Nie wszystkie z nich stały się jednak przedmiotem decyzji organu I instancji, a żadna ze stron nie wnioskowała o uzupełnienie rozstrzygnięcia na zasadzie art. 111 §1 k.p.a. Wojewoda [...] uzasadnił wydaną decyzję nieprawidłowym podaniem numerów działek w decyzji organu I instancji, co w jego ocenie wymagało dokonanej korekty. Rozstrzygnięcie to zostało ocenione przez Sąd za niedopuszczalną ingerencję w treść decyzji bez rozpatrzenia sprawy, w tym z naruszeniem art. 139 oraz art. 111 §1 i art.113 §1 k.p.a. i jako zmierzające do usunięcia przeszkód w realizacji inwestycji w sytuacji, kiedy sam inwestor nie był zainteresowany zmianą lub uzupełnieniem decyzji. Również skarżąca nie była zainteresowana usuwaniem takich wad decyzji. Uzasadnienie decyzji Wojewody wskazuje, że dokonano sprostowania decyzji organu I instancji, a nie rozpatrzono ponownie sprawę. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia 1 czerwca 2011 r., nr [..]. Z jej uzasadnienia wynika, że zapadłe rozstrzygnięcie było wynikiem całkowitego zakończenia budowy przedmiotowej inwestycji i uzyskania przez inwestora decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [..] z dnia 23 września 2010 r., nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8 września 2008 r. inwestycji. W takich okolicznościach orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, ponieważ obiekt budowlany został już wzniesiony, a jego budowa w całości zakończona. Pomimo zatem związania organu stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 975/10 Wojewoda [...] obowiązany był również do uwzględniania aktualnego stanu sprawy pod względem faktycznym i prawnym. W jego organu pozwolenie na budowę wydaje się wyłącznie dla zamierzeń przyszłych, a nie zrealizowanych. Zakończenie robót budowlanych świadczy o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie takiego pozwolenia. Dlatego też uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie w sprawie. Ze stanowiskiem Wojewody [..] nie zgodziła się A.Ł. domagając się jej uchylenia i zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 7, art. 19, art. 77 §1, art. 80 k.p.a., art. 4 pr.bud. w zw. z § 4, §10, §12, p57, §60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 z 2002 r., poz. 690 ze zm.). W ocenie skarżącej Wojewoda [..] nie zastosował się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r. Nie rozstrzygnięto bowiem sprawy co do istoty i nie zbadano zarzutów odwołania, nie wyjaśniono też wszystkich okoliczności sprawy. Nie oceniono oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego na istniejącą na jej działce zabudowę parterową i możliwość jej rozbudowy, budowy nowej w odległości 4,0m od wschodniej granicy działki nr [..] w nieprzekraczalnych liniach zabudowy określonych w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego nr [.]/95 przy ulicy L. w R. z dnia [..] maja 1998 r., uchwalony przez Radę Miasta [..] nr [..] (Dz.Urz.Woj.Podk. nr [.] z 1998 r., poz. [..]). Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania. Czyniąc to organ zatwierdził istniejący nieprawidłowy stan rzeczy ze szkodą dla niej, ponieważ będzie to w przyszłości wymagać przyjęcia innych rozwiązań zabudowy na działce nr [..] niż rozbudowa czy zabudowa parterowa. Nie oceniono bowiem wpływu tej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, w tym w zakresie możliwości ich przyszłej zabudowy lub rozbudowy w odniesieniu do wysokości projektowanego obiektu w odległości 4,0m od granicy działki nr [..]. Nie uwzględniono istniejącej spadkowej konfiguracji terenu i poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego posadowionego na działce nr [..] wynoszącej 1,15m, a przez to błędnie wyznaczono tzw. "linijkę słońca", jak dla terenu płaskiego. Wielkość spadku terenu wynosi 2m i w ocenie skarżącej planowany budynek, dla wyeliminowania jego niekorzystnego oddziaływania na zabudowę działki nr [..], powinien zostać obniżony o 2,05m w każdej części, albo o taką odległość dodatkowo odsunięty od granicy jej działki w kierunku wschodnim w relacji do odległości przyjętej w projekcie budowlanym. Budynek ten powinien zostać ponadto zaprojektowany jako parterowy. Taki też jest budynek mieszkalny na działce nr [..], w odległości 4,0m od granicy. Wysokość budynku nie powinna przekraczać 9,25m w części niższej i 12,55m w części wyższej. Wartości te wynikają z tego, że jej budynek mieszkalny jest oddalony od granicy działki nr [..] o 4,0m, planowany na sąsiedniej działce budynek w części niższej o 4,10m, a w części wyższej o 7,40m, poziom dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku na działce nr [..] wynosi 1,15m. Suma odległości budynków do wspólnej granicy i poziomu parapetu wynosi odpowiednio 9,25m i 12,55m, a różnica między planowaną wysokością a dopuszczalną i wynikającą z tych wyliczeń to 2,05m. Z projektu wynika bowiem, że wysokości planowanego budynku względem istniejącego poziomu terenu wynosić będą w części niższej 11,30m, a wyższej 14,40m. Taka zabudowa narusza więc postanowienia planu miejscowego i powoduje ograniczenia naturalnego nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Planowana wysokość budynku spowoduje niedopuszczalne i nadmierne zacienienie działki skarżącej ograniczając możliwość jej przyszłej zabudowy lub rozbudowy istniejącego budynku. Rodzić to będzie konieczność dostosowania się do wysokości przedmiotowej zabudowy. W powyższym zakresie skarżąca przedstawiła stosowne rysunki oraz wyliczenia i wyciągi z tematycznych publikacji, pomocnych w określaniu wzajemnych relacji między budynkami na sąsiadujących działkach i analizy uciążliwego zacienienia działki nr [..]. Identyczne obliczenia zostały dołączone do materiału dowodowego na etapie postępowania administracyjnego. Podała ona również, że przyjęte w projekcie poziomy okien jej budynku są nieprawdziwe (co wykazuje dołączonymi zdjęciami oraz wyliczeniami), ponieważ oznaczałoby to, że parapet jednego okna jest na poziomie 1,0m, a drugiego 1,9m. Rzeczywisty natomiast poziom okien względem poziomu terenu wynosi 1,05m. Podsumowując skarżąca stwierdza, że Wojewoda [..] nie dokonał analizy możliwości parterowej rozbudowy na działce nr [..] lub jej zabudowy w odległości 4,0m od wschodniej granicy w odniesieniu do planowanej inwestycji i jej oddziaływania na działkę nr [..]. Przepisy powołanego planu obowiązywały w dacie projektowania budynku, tj. w 2007 r., a mimo to nie zostały uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] w [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas wyrażone stanowisko. Skarżąca pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. ustosunkowała się do skarżonego rozstrzygnięcia wskazując na jego wadliwość, w szczególności w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Na tę okoliczność dołączyła nowe dowody, kserokopię mapy do celów projektowych, kserokopię pisma Wydziału Geodezji UM [..] z dnia 7.12.2011 r., kserokopię pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w [..] z dnia 9.01.2009 r. oraz zdjęcia budynku znajdującego się na działce nr ewid. [..]. W obszernym uzasadnieniu pisma nazwanego uzupełnieniem skargi A.Ł. dokonała szczegółowej analizy wadliwego posadowienia budynku NZOZ "[..]" ze względu na ukształtowanie terenu i wadliwe określenie rzędnych w projekcie budynku na mapach. Z tego faktu wywioła zarzut naruszenia jej interesu prawnego, co znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9.12.2010 r. Z kolei w piśmie z dnia 2.01.2012 r. skarżąca stwierdziła, że skarżona decyzja nie rozstrzyga o jej odwołaniu, a przez to narusza przepisy prawne. Przede wszystkim nie uwzględnia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co prowadzi do nie ustalenia prawdy obiektywnej. Jeszcze raz wskazała na naruszenie w zakresie ustalenia "linijki słońca" oraz nieuwzględnienia spadku terenu przy ustalaniu wysokości projektowanego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi w nich wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Wychodząc z tak oznaczonego zakresu sprawowanej kontroli stwierdzić należy, że skarga A.Ł. nie może być uwzględniona, gdyż objęta nią decyzja nie narusza prawa. Dla takiego stanowiska istotne jest ustalenie, że skarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym, który został ustalony w sposób odpowiadający prawu. Sąd zwraca uwagę, że istotnymi elementami tego stanu faktycznego nie są okoliczności związane z poprawnością wyznaczenia rzędnych posadowienia budynku objętego pozwoleniem na budowę i poprawne wyznaczenie linii przesłaniania budynku skarżącej. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia 1 czerwca 2011 r., [...] zapadła na skutek odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 września 2008 r., zatwierdzającej projekt techniczny i udzielającej pozwolenia na budowę. Na mocy tej decyzji Wojewoda [...] uchylił właśnie decyzję z dnia 8 września 2008 r., bo uwzględnił odwołanie i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zatem dla kontroli sprawowanej przez Sąd istotne znaczenie ma przyjęcie, że sprawa sądowoadministracyjna ma za przedmiot orzeczenie formalne, bo takim jest umorzenie postępowania. Z punktu widzenia tak ukształtowanego przedmiotu Sąd nie może dokonywać kontroli decyzji w kierunku wskazanym w skardze, przez pryzmat powołanych tam przepisów, które związane mogą być tylko z rozstrzyganiem merytorycznym. Dla oceny zgodności z prawem decyzji objętej skargą istotne jest ustalenie, czy w realiach sprawy, ustalonych w postępowaniu istnieją podstawy do przyjęcia, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla I.C., stało się bezprzedmiotowe. To właśnie z tego punktu widzenia musi być oceniona sprawność ustalenia stanu faktycznego sprawy, bo przedmiotem sprawy jest umorzenie, a nie udzielenie pozwolenia na budowę. Zatem dla tego przedmiotu postępowania istotne jest ustalenie następujących faktów. Decyzją z dnia 8 września 2008 r. [...] Prezydent Miasta [..] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę NZOZ “[..]" dla I.C. Nie była to pierwsza decyzja w sprawie, ale dla istoty sprawy zasadnicza, gdyż ta decyzja została zmieniona przez Wojewodę [..] w dniu 29 października 2008 r., który decyzją nr [..] ukształtował zakres pozwolenia na budowę dla I.C. i zatwierdził przedstawiony przez nią projekt techniczny zamierzenia inwestycyjnego. Ta decyzja stała się rozstrzygnięciem ostatecznym. Od chwili wydania nigdy nie była wstrzymana jej wykonalność, a więc uprawniała do podjęcia działań inwestycyjnych. Podlegała kontroli WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Rz 880/08 oddalił skargę na decyzję. Wyrok ten został uchylony wyrokiem NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 1874/09. Na skutek tego orzeczenia WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję, a więc decyzję Wojewody [...] z dnia 29 października 2008 r. nr [...]. Na skutek tego orzeczenia w obrocie prawnym została decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 września 2008 r., [...] oraz odwołanie od niej złożone przez A.Ł. W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego ustalono istotne dla sprawy okoliczności. Wojewoda wskazał, że budynek objęty postępowaniem został wybudowany, a decyzją z dnia 23 września 2010 r., [...] [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił inwestorce pozwolenia na użytkowanie budynku objętego skarżoną obecnie decyzją. W takim stanie faktycznym niewątpliwe jest ustalenie wskazujące na zrealizowanie budynku przez inwestorkę I.C. istnienie decyzji ostatecznej zezwalającej na jego użytkowanie. Stwierdzenie takiego stanu faktycznego w postępowaniu odwoławczym musiało prowadzić do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 września 2008 r. i umorzenia postępowania przed tym organem. Rozstrzygnięcie takie jest skutkiem wytycznych wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2010 r., który wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] jako wadliwa podlegać powinna uchyleniu. Uchylenie decyzji nie dawało jednak podstaw do merytorycznego orzeczenia w sprawie pozwolenia. Przeszkodą dla takiego orzeczenia były nowe okoliczności faktyczne czyli realizacja budynku na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę oraz jego użytkowanie. Zaistnienie tych okoliczności musi skutkować przyjęciem bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość ta ma charakter przedmiotowy, czyli w chwili orzekania przez Wojewodę brak jest warunków do ustalenia zakresu możliwych do realizacji robót budowlanych, o których rozstrzyga pozwolenie na budowę. Z jego istoty wynika, że na podstawie takiej decyzji inwestor uzyskuje od państwa zezwolenie na realizację robót w nim określonych, zatem robót, które jeszcze nie są realizowane. Wprost taki wniosek wynika z treści art. 28 ust. 1 pr. bud., który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko Sądu znajduje oparcie w orzecznictwie, w którym przyjmuje się jednoznacznie, że zakończenie robót budowlanych powoduje ten skutek, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1763/09, LEX 746777). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, a okolicznością potwierdzającą zakończenie robót przy budynku jest decyzja o zezwoleniu na jego użytkowanie. Zgodnie z treścią art. 54 do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Z tych powodów Wojewoda [...] trafnie przyjął w skarżonej decyzji, że budynek NZOZ "[...]" realizowany przez inwestorkę I.C. został zrealizowany, a to przesądza o konieczności umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z tych względów Sąd przyjmuje, że skarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.